НЕ НАШЕЛ НУЖНОЙ РАБОТЫ???

* ЗАКАЖИ АВТОРСКИЙ РЕФЕРАТ, КУРСОВУЮ ИЛИ ДИПЛОМ*

тел. (495) 728 - 3241; info@troek.net

Наверх
Государство в рыночной экономике

ОГЛАВЛЕНИЕ
I. Экономическая наука
Микроэкономика и макроэкономика
II. Государственное регулирование экономики
1. Краткая историческая справка
2. Субъекты государственного регулирования экономики
3. Объекты государственного регулирования экономики.
4. Генеральная цель государственного регулирования экономики и дерево целей.
5. Государственное экономическое программирование
6. Инфляция.
7. Безработица.
8. Этапы государственного регулирования экономики.
III. Государственный бюджет.
1. Понятие, роль и правовая форма государственного и местного (муниципального) бюджетов
2. Бюджетное право и бюджетные правоотношения
3. Бюджетное устройство в Российской Федерации
4. Понятие и содержание бюджетных прав
5. Особенности бюджетных прав субъектов Российской Федерации
6. Особенности бюджетных прав муниципальных образований
IV. Система налогов.
1. Налоги, их понятие и роль
2. Налоговое право Российской Федерации, его источники
3. Налоговые правоотношения. Субъекты налогового права
V. РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ ЭКОНОМИКЕ.
1. СТРУКТУРА ФИНАНСОВОГО РЫНКА
2. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЫНКА ДЕНЕЖНОГО КАПИТАЛА
(КРЕДИТОВ)
3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЫНКА ЦЕННЫХ БУМАГ.
4. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВАЛЮТНОГО РЫНКА
5. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕНЕЖНОГО ОБРАЩЕНИЯ
VI. ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВО В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ
ЭКОНОМИКИ
1. Понятие государственного предпринимательства.
2. Формы регулирования государственного предпринимательства.
3. Организационно – правовые формы государственного предпринимательства, их
характеристика.
4. ОБ УЧАСТИИ ГОСУДАРСТВА В СУБЪЕКТАХ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
VII. ГОСУДАРСТВО И НТП.
1. ТЕОРИЯ ПРИМЕНЕНИЯ НТП.
2. Государственное управление НТП
3. НТП и экономика переходного периода.

Раздел I. Экономическая наука
Микроэкономика и макроэкономика
“Люди, никогда систематически не изучавшие экономическую теорию, похожи на глухих,
которые пытаются оценить звучание оркестра” .
Самуэльсон
Есть области знаний и жизненного опыта, о которых, кажется, может судить любой из нас.
Кроме политики, к таким сферам относятся медицина и, конечно же, экономика. Это не случайно,
ведь экономика - наука эмпирическая, связанная с практикой непосредственно. Каждый из нас,
независимо от подготовки, повседневно сталкивается с экономическими явлениями. Все мы трудимся
- создаем ценности или повышаем свою квалификацию, получаем доходы, обращаемся к рынку,
следим за ценами, являемся потребителями. Экономика изучает “homo economics” - экономического
человека, его действия и интересы. И также как в медицине, где для постановки диагноза нужно
хорошо знать функционирование здорового организма, необходимо, прежде всего, разобраться в
законах функционирования здоровой экономики.
Экономическая наука призвана определять, как максимально эффективно использовать
ограниченные ресурсы - природные запасы, капиталы, трудовые резервы. Подробно всем другим
отраслям знаний, экономика включает набор аксиом и доказательств, пригодных для анализа в
любых конкретных условиях. И в этом узком смысле она не может быть национальной, также как не
может существовать американской физики или немецкой математики. Цены товаров повсюду
определяются соотношением спроса и предложения, с ростом дохода происходит уменьшение
потребляемой его части и возрастание накопляемой.
Но у экономики есть принципиальное отличие от точных и естественных наук: она имеет дело
не с отдельным человеком на необитаемом острове, но с членом общества, подверженного
воздействию традиций, национального менталитета и политических институтов. Инструментарий
экономиста имеет, поэтому национальную специфику.
Наука формируется примерно так же, как растет дерево или строится здание. Великие
экономисты прошлого заложили фундамент, создали теорию, называемую микроэкономикой. В
качестве исходного пункта для анализа здесь берется хозяйство предпринимателя и фермера.
Микроэкономика изучает отношения между предпринимателями (конкуренция) , предпринимателями
и наемными работниками, продавцами и покупателями. Она формулирует законы: спроса и
предложения, редкости, убывающей доходности, предельной производительности труда или
капитала. Микроэкономика непосредственно связана с предпринимательской деятельностью,
является как бы справочником, руководством для бизнеса.
Экономическую теорию, созданную в 18 - 19 веках, называют классической, она отвечала
потребностям развития индустриального общества, основанного на частной собственности и
свободе экономического выбора. Творчество гениального Адама Смита для экономики сопоставимо
с изобретением колеса.
Постепенно национальные хозяйства превращаются в сложные системы взаимозависимых
отраслей, формирующих мировое хозяйство. Правилом становится периодически повторяющиеся
экономические кризисы, хроническими - безработица и инфляция.
В деловую практику включаются проблемы, не разрешаемые при помощи традиционных
средств. Экономисты начинают интересоваться вопросами общего равновесия, совокупного спроса,
денежного обращения.
20 век явился в истории экономической мысли этапом макроэкономики. Большая система - это
не только множество малых подсистем - фирм и отраслей, но уже и новое качество. Ее действиями
управляют иные механизмы. Макросистема не может быть описана категориями микросистемы
(ценой, прибылью, конкуренцией и др.) . Здесь необходимы новые макро-показатели, новые
методики и инструменты.
Макроэкономический анализ становится основой государственной политики, разработки
программ, избирательных (“точечных” ) методов воздействия. Но макроэкономические знания
отнюдь не являются далекими от предпринимательства. Ведь такие формулы, как обратная
зависимость между инфляцией и безработицей в масштабе общества, или между банковским
процентом и темпами роста валового продукта, между ростом инфляции и понижением обменного
курса отечественной валюты необходимо знать, хотя бы для того, чтобы предвидеть изменения
конъюнктуры и вероятные контрдействия правительства, направление государственного
регулирования экономики.
Раздел II. Государственное регулирование экономики
Краткая историческая справка
“Больше всего законов было создано в смутные времена республики...”
Из Тацита.
Государственное регулирование экономики имеет долгую историю. Практика здесь
опережает теорию. В период раннего капитализма в Европе существовал централизованный
контроль над ценами, качеством товаров и услуг, процентными ставками и внешней торговлей.
Меркантилисты 17 века - пионеры нормативной экономической теории - писали о том, что
только детальное руководство со стороны правительства способно обеспечить порядок в
хозяйственной сфере. Они видели в государственном руководстве средство, обеспечивающее
социальную справедливость.
С переходом к капитализму, свободной конкуренции многие заповеди меркантилистов
канули в Лету. Подход основоположников классической экономики (18 век) , лимитировавших
государственное вмешательство в хозяйственную жизнь, имеет историческое объяснение. Ведь
к тому времени вершителями судеб в экономике стали рынок и свобода выбора. В
экономическом смысле свобода предполагает две главных составляющих: защищенное законом
право частной собственности и самостоятельность принятия решений. В 18 - 19 веках
экономическая роль государства сводилась, в основном, к охране этих первичных прав. 20 век
был ознаменован почти повсеместным укреплением экономического присутствия государства.
Со второй половины 19 века национальное производство достигло невиданных ранее
масштабов. Конец века связан с взрывом, скачком в научно - техническом развитии и
появлением ряда новых отраслей, т.е. углублением общественного разделения труда. Все эти
обстоятельства порождали потребность в координации, в поддержании пропорций на
макроуровне, в антициклическом регулировании.
Началось наступление на рынок со стороны монопольных структур: картелей,
синдикатов, олигополий. В этих условиях для обеспечения конкуренции стали жизненно
необходимы выработка антимонопольного законодательства и его применение органами
государства.
Усиление государственного регулирования диктовалось целями подготовки к войнам, их
ведения, поддержания обороноспособности. Разрабатывалась целая система мер, включавших
принудительное картелирование (Германия) , протекционизм (Япония) . Формировались
военно-промышленные комплексы, тесно связанные с правительством.
Государственное регулирование экономики явилось необходимым для осуществления
социальной политики, вообще стратегии социализации в широком смысле. Коллективное
потребление или удовлетворение общественных потребностей (здравоохранение, образование,
поддержка неимущих и пр.) невозможны без использования государственных рычагов и
организаций.
И, наконец, хотелось бы особо подчеркнуть, имея в виду день сегодняшний, потребность
в государственной поддержке и подчас организации фундаментальных научных исследований,
а также защиты среды обитания.
Государственное регулирование, таким образом, обусловлено появлением новых
экономических потребностей, с которыми рынок по своей природе не может справиться.
И, хотя подобное регулирование в современной рыночной экономике осуществляется в
намного меньших масштабах, чем в административно - командной системе, все же здесь
экономическая роль государства велика, особенно по сравнению с системой свободной
конкуренции.
Государственное регулирование экономики в условиях рыночного хозяйства
представляет собой систему типовых мер законодательного, исполнительного и
контролирующего характера, осуществляемых правомочными государственными учреждениями
и общественными организациями в целях стабилизации и приспособления существующей
социально - экономической системы к изменяющимся условиям.
По мере развития рыночного хозяйства возникали и обострялись экономические и
социальные проблемы, которые не могли быть решены автоматически на базе частной
собственности. Появилась необходимость значительных инвестиций, малорентабельных или
нерентабельных с точки зрения частного капитала, но необходимых для продолжения
воспроизводства в национальных масштабах; отраслевые и общехозяйственные кризисы,
массовая безработица, нарушения в денежном обращении, обострившаяся конкуренция на
мировых рынках требовали государственной экономической политики.
Теоретически понятие государственной экономической шире понятия государственного
регулирования экономики, так как первая может основываться и на принципе невмешательства
государства в хозяйственную жизнь (известный принцип экономического либерализма laisser
faire - laisser passer) . В современных условиях невмешательство государства в социально -
экономические процессы немыслимо. Уже давно ведутся споры не о необходимости
государственного регулирования экономики, а о его масштабах, формах и интенсивности.
Поэтому термины “государственное регулирование экономики” и “государственная
экономическая политика” в наше время идентичны.
Объективная возможность государственного регулирования появляется с достижением
определенного уровня экономического развития, концентрации производства и капитала.
Необходимость, превращающая эту возможность в действительность, заключается в
нарастании проблем, трудностей, с которыми и призвано справиться государственное
регулирование экономики.
В современных условиях государственное регулирование экономики является составной
частью воспроизводства. Оно решает различные задачи: это, например, стимулирование
экономического роста, регулирование занятости, поощрение прогрессивных сдвигов в
отраслевой и региональной структуре, поддержка экспорта. Конкретные направления, формы,
масштабы государственного регулирования экономики определяются характером и остротой
экономических и социальных проблем в той или иной стране в конкретный период.
Субъекты государственного регулирования экономики
Для уяснения механизма государственного регулирования экономики целесообразно
охарактеризовать его субъекты, объекты, цели, инструменты (средства) , а также этапы его
развития.
Субъектами экономической политики являются носители, выразители и исполнители
хозяйственных интересов.
Носители хозяйственных интересов - это социальные группы, отличающиеся друг от друга по
ряду признаков: имущественному, по доходам, по видам деятельности при аналогичных доходах, по
профессиям, отраслевым и региональным интересам. Это наемные рабочие и хозяева предприятий,
фермеры и земельные собственники, мелкие и крупные предприниматели, управляющие и акционеры,
государственные служащие и т.п. У каждой из этих групп есть свои интересы, обусловленные их
социально-экономическим положением, а также принадлежностью к тому или иному региону, виду
деятельности.
Представители этих групп индивидуально выражают свои интересы в средствах массовой
информации, на митингах и обращаясь с просьбами, протестами, пожеланиями в государственные
учреждения, ответственные за экономическую и социальную политику.
Это первая линия связи хозяйственных интересов с государственным аппаратом,
регулирующим хозяйство.
Носители экономических интересов объединены в развитых странах рыночного хозяйства в
многочисленные союзы, ассоциации: это профсоюзы, союзы предпринимателей, фермеров,
различных торговцев, студентов, маклеров и т.п. Некоторые из этих союзов насчитывают миллионы
членов (профсоюзы, например) , другие играют огромную роль в экономике страны из-за
представляемых ими капиталов (союзы предпринимателей, банковских учреждений, торговые
палаты) . Есть и совсем малозначащие объединения, например, ассоциация физических и
юридических лиц, заинтересованных в приватизации конкретного земельного участка,
принадлежащего муниципалитету. Такие объединения являются выразителями хозяйственных
интересов.
Самые могущественные выразители хозяйственных интересов - это союзы предпринимателей
и профсоюзы. Они осуществляют собственные концепции социально-экономической политики,
стремясь оказать максимальное воздействие на государственную экономическую политику. У
выразителей хозяйственных интересов есть печатные издания, значительные финансовые ресурсы,
центры подготовки кадров и связей с общественностью. Союзы предпринимателей и профсоюзы
построены по отраслевому и территориальному признаку, все местные и отраслевые союзы
иерархически подчинены общенациональным центрам, которые, в свою очередь, входят в
международные, региональные и мировые объединения.
Рекомендации, советы, консультации, меморандумы, различные каналы влияния этих
выразителей хозяйственных интересов на органы государственного экономического регулирования -
это вторая линия связи хозяйственных интересов с государственной экономической политикой.
Выразителями социально-экономических, политических, религиозных, культурных,
экологических, специфических региональных интересов являются политические партии, которые
часто действуют под знаменем общенациональных интересов.
Проводить в жизнь программу государственной экономической политики будут субъекты
государственного экономического регулирования - исполнители хозяйственных интересов. Это
главная, третья линия трансформации частных экономических интересов в государственной
экономической политике.
Исполнителями хозяйственных интересов - субъектами государственного регулирования
экономики - являются органы трех ветвей власти, построенные по иерархическому принципу, а также
центральный национальный банк. Заметна тенденция усиления роли центральных органов власти
среди субъектов государственного экономического регулирования, все более независимыми
становятся исполнительные органы.
Интересным с точки зрения изучения механизма государственного регулирования экономики
является слияние субъектов государственной и частной экономической политики и возникновение в
результате этого новых регулирующих органов, не вписывающихся теоретически в классическую
схему парламентской или президентской республики. Например, создается орган из представителей
союзов предпринимателей, профсоюзов и исполнительной власти для регулирования тарифных
соглашений между предпринимателями и трудящимися. Организуются комитеты, советы по
поддержанию или развитию отдельных отраслей из представителей министерства экономики и
отраслевых союзов предпринимателей. Аналогичные советы создаются для осуществления
государственных региональных программ. Основная часть таких органов формально осуществляет
консультативную деятельность, но в действительности решающим образом воздействует на
государственную экономическую политику. К таким органам относятся различные советы экспертов
при правительстве, министерствах экономики, финансов, социального обеспечения, отдельных их
управлениях, центральном банке, правлениях государственных железных дорог, почт и телеграфа и
др.
Другая группа государственно-частных органов хозяйственного регулирования - это советы
по сферам деятельности, например, научно-технический, военно-промышленный, по региональной
политике, по внутренним водным путям сообщений, по профессиональному образованию. В отличие
от отраслевых советов в них входят наряду с сотрудниками правительственных органов и
экспертами представители самых разных отраслей, банков, различных фондов, объединений
инженеров, профсоюзов, общественных движений. Их рекомендации относятся к принципиальной
ориентации государственной экономической политики, к направлениям расходования средств из
бюджета и различных фондов.
Это четвертая линия связи между носителями экономических интересов и государственным
регулированием экономики: носители (в данном случае заинтересованные фирмы) - выразители
(союзы предпринимателей) - советы при государственных регулирующих органах. По этой линии
происходит корректировка интересов частного хозяйства с интересами других социальных,
профессиональных, общественных (например, экологических) групп.
Существуют многочисленные возможности воздействия носителей и выразителей
хозяйственных интересов на государственную экономическую политику: через органы массовой
информации, демонстрации и манифестации, сбор подписей, обращения в суды - от местных до
международных, кампания гражданского неповиновения и т.д.
Обратная связь между государственным регулированием экономики и носителями
хозяйственных интересов довольно жесткая.
Во-первых, успех государственного регулирования экономики проявляется в темпах роста,
улучшения структуры хозяйства, росте занятости, здоровом платежном балансе, снижении темпов
инфляции, повышении жизненного уровня.
Во-вторых, успехи государственного регулирования экономики отражаются в показателях, не
всегда поддающихся точному количественному измерению: в уровне социальной напряженности
(забастовки, демонстрации, различные выступления) , оценки государственного регулирования
экономики средствами массовой информации, состояние окружающей среды, качество жизни в
городах.
В-третьих, носители хозяйственных интересов прямо и через свои объединения поддерживают
или не поддерживают правительство. Потеря доверия избирателей и объединений хозяйственных
интересов к правящей партии или партиям - это главная линия обратной связи между
государственной экономической политикой и носителями хозяйственных интересов.
Органы государственного регулирования экономики не могут позволить себе выяснить
реакцию носителей хозяйственных интересов на общую направленность и конкретные меры
государственной экономической политики во время выборов, дожидаться, когда недовольство
экономической ситуацией примет крайние формы (забастовки, бегство капитала) .
Правительственным органам нужна оперативная информация, по возможности достоверный прогноз
поведения хозяйственных субъектов в случае осуществления той или иной меры государственного
регулирования экономики. Для этого существует отработанный механизм в виде анкетных опросов.
При помощи анкетного метода исследуется эффективность инструментария бюджетного,
монетаристского регулирования, воздействия государственных закупок и заказов, инвестиций в
государственный сектор. Этот метод превратился в рабочий инструмент государственного
регулирования экономики, обеспечивающий обратную связь между регулирующими органами и
носителями экономических интересов.
Итак, это была идеальная картина зависимости государственного регулирования экономики
от экономических интересов, механизм этой зависимости и обратной связи. В реальной жизни
наблюдается масса отклонений от модели - идет борьба между отдельными группами интересов за
влияние на органы регулирования, широкое распространение получил лоббизм, известны факты
коррупции в органах государственной экономической политики в различных странах. Но механизм
государственного регулирования экономики функционирует все-таки не по отклонениям, а по
правилам.
3. Объекты государственного регулирования экономики.
Объекты государственного регулирования экономики - это сферы, отрасли, регионы, а также
ситуации, явления и условия социально-экономической жизни страны, где возникли или могут
возникнуть трудности, проблемы, не разрешаемые автоматически или разрешаемые в отдаленном
будущем, в то время как снятие этих проблем настоятельно необходимо для нормального
функционирования экономики и поддержания социальной стабильности.
Основные объекты государственного регулирования экономики - это:
экономический цикл;
секторальная, отраслевая и региональная структура хозяйства;
условия накопления капитала;
занятость;
денежное обращение;
платежный баланс;
цены
НИОКР (научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, имеющие целью
разработку и реализацию научных идей) ;
условия конкуренции;
социальные отношения, включая отношения между работодателями и работающими по
найму, а также социальное обеспечение;
подготовка и переподготовка кадров;
окружающая среда;
внешнеэкономические связи.
Очевидно, перечисляемые объекты могут носить совершенно различный характер, они
охватывают макроэкономические процессы - хозяйственный цикл, накопление капитала в масштабах
страны, отдельные отрасли, территориальные комплексы и даже отношения между субъектами -
условия конкуренции, отношения между профсоюзами и объединениями предпринимателей, между
государственными регулирующими органами.
Рассмотрим важнейшие из них.
Суть государственной антициклической политики, или регулирования хозяйственной
конъюнктуры, состоит в том, чтобы во время кризисов и депрессии стимулировать спрос на товары и
услуги, капиталовложения и занятость. Для этого частному капиталу предоставляются
дополнительные финансовые льготы, увеличиваются государственные расходы и инвестиции. В
условиях длительного и бурного подъема в экономике страны могут возникнуть опасные явления -
рассасывание товарных запасов, рост импорта и ухудшение платежного баланса, превышение
спроса на рабочую силу над предложением и отсюда необоснованный рост заработной платы и цен.
В такой ситуации, задача государственного регулирования экономики - притормозить рост спроса,
капиталовложений и производства, чтобы по возможности сократить перепроизводство товаров и
перенакопление капиталов и, таким образом, уменьшить глубину и продолжительность возможного
спада производства, инвестиций и занятости в будущем.
Государственное регулирование экономики в области отраслевой и территориальной
структуры также осуществляется при помощи финансовых стимулов и государственных
капиталовложений, которые обеспечивают привилегированные условия отдельным отраслям и
регионам. В одних случаях поддержка оказывается отраслям и территориальным единицам,
находящимся в состоянии затяжного кризиса; в других - поощряется развитие новых отраслей и
видов производств - носителей научно-технического прогресса, призванных привести к
прогрессивным структурным изменениям внутри отраслей, между отраслями и во всем народном
хозяйстве в целом, к повышению его эффективности и конкурентоспособности. В то же время могут
приниматься меры по притормаживанию чрезмерной концентрации производства.
Важнейшим объектом государственного регулирования экономики является накопление
капитала. Производство, присвоение и капитализация прибыли всегда служат главной целью
хозяйственной деятельности в рыночной экономике, поэтому государственная экономическая
политика поощрения накопления в первую очередь соответствует экономическим интересам
субъектам хозяйства. Одновременно государственное регулирование накопления опосредованно
служит и другим объектам государственного регулирования экономики. Создавая дополнительные
стимулы и возможности в разное время всем инвесторам или их отдельным группам по отраслям и
территориям, регулирующие органы воздействуют на экономический цикл и структуру.
Регулирование занятости - это поддержание нормального с точки зрения рыночной экономики
соотношения между спросом и предложением рабочей силы. Соотношение это должно
удовлетворять потребность экономики в квалифицированных и дисциплинированных работниках,
заработная плата которых служит для них достаточной мотивацией к труду. Однако соотношение
между спросом и предложением не должно вести к чрезмерному росту заработной платы, который
может негативно отразиться на национальной конкурентоспособности. Нежелательно и резкое
снижение занятости, оно ведет к увеличению армии безработных, снижению потребительского
спроса, налоговых поступлений, росту расходов на пособия и, самое главное, опасно социальными
последствиями.
Постоянным объектом внимания государственных регулирующих органов является денежное
обращение. Основная направленность регулирования денежного обращения - борьба с инфляцией,
представляющей серьезную опасность для экономики. Регулирование денежного обращения
опосредованно воздействует и на другие объекты - условия накопления, цены, социальные
отношения.
Состояние платежного баланса является объективным показателем экономического здоровья
страны. Во всех странах с рыночным хозяйством государство постоянно осуществляет оперативное и
стратегическое регулирование платежного баланса путем воздействия на экспорт и импорт,
движение капитала, повышение и понижение курсов национальных валют, торгово-договорной
политики и участия в международной экономической интеграции.
Еще один из главных объектов регулирования - цены. Динамика и структура цен отражает
состояние экономики. В то же время сами цены сильно влияют на структуру хозяйства, условия
капиталовложений, устойчивость национальной валюты, социальную атмосферу.
Государственные регулирующие инстанции стремятся влиять и на другие объекты
государственного регулирования экономики, например, заинтересовать частные фирмы в развитии
научных исследований и внедрении их результатов, в экспорте товаров, капиталов и накопленных
знаний и опыта. Изучаются и совершенствуются законы о соблюдении правил конкуренции,
социальной защите, охране окружающей среды.
Объекты государственного регулирования экономики различаются в зависимости от уровня
решаемых ими задач. Это следующие иерархические уровни: уровень фирмы; региона; отрасли;
сектора экономики (промышленность, сельское хозяйство, услуги) ; хозяйства в целом (хозяйственный
цикл; денежное обращение; НИОКР; цены) ; глобальный (социальные отношения, экология) ;
наднациональный (экономико-политические отношения с зарубежными странами, интеграционные
процессы) .
4. Генеральная цель государственного регулирования экономики и дерево целей
Генеральной целью государственного регулирования экономики является экономическая и
социальная стабильность и укрепление существующего строя внутри страны и за рубежом,
адаптация к его изменяющимся условиям.
От этой генеральной цели распространяется дерево так называемых опосредующих
конкретных целей, без осуществления которых генеральная цель не может быть достигнута. Эти
конкретные цели неразрывно связаны с объектами государственного регулирования экономики.
Цель - выравнивание экономического цикла - направлена на объект, то есть на экономический цикл;
улучшение окружающей среды - на окружающую среду и т.п.
Очевидно, что цели, во-первых, неодинаковы по значению и масштабам и, во-вторых,
находятся в тесной взаимосвязи. Чаще всего одна цель не может быть поставлена и достигнута вне
зависимости от других. Например, невозможно представить стимулирование НИОКР без создания
благоприятных условий накопления капитала, без выравнивания конъюнктуры, совершенствования
отраслевой структуры экономики, стабильного денежного обращения.
Перечисленные цели частично перекрывают друг друга, одна может оказаться временно
более важной и подчинить себе другие в зависимости от реальной хозяйственной и социальной
ситуации, уровня осознания этой ситуации субъектами государственного регулирования экономики и
от установленной правительственными органами на данный отрезок времени системы приоритетов
целей. Любая из вышеназванных целей может служить, содействовать или препятствовать
достижению другой цели. Конкретные цели внутри дерева целей могут быть первичными,
вторичными, третичными и т.д. Например, в условиях кризиса первичной целью становится выход из
кризиса в узком конкретном смысле - оживление конъюнктуры. Все остальные цели подчиняются ей.
Средства государственного регулирования подразделяются на административные и
экономические.
Административные средства не связаны с созданием дополнительного материального стимула
или опасностью финансового ущерба. Они базируются на силе государственной власти и включают в
себя меры запрета, разрешения и принуждения.
Например, французские власти запретили строить новые промышленные предприятия в
пределах Парижской агломерации, и для достижения этой цели они не увеличивали налоги на новые
предприятия, не ввели драконовские штрафы, - это были бы экономические меры, а просто
прекратили выдачу лицензий на новое промышленное строительство.
Или, правительство Нидерландов разрешило использовать бывшую военно-морскую базу в
качестве пассажирского и торгового порта, создав, таким образом, новую сферу приложения
капитала. В результате в районе порта возросла хозяйственная активность.
Административные средства регулирования в развитых странах с рыночной экономикой
используются в незначительных масштабах. Их сфера действия в основном ограничивается охраной
окружающей среды и созданием минимальных бытовых условий относительно слабо социально
защищенных слоев населения. Однако в критических ситуациях их роль сильно возрастает,
например, во время войны, критического положения в экономике. Самыми крупномасштабными
административными акциями по регулированию экономики в послевоенной Японии были денежная
реформа и разукрупнение ведущих концернов.
Экономические средства государственного регулирования подразделяются на средства
денежно-кредитной и бюджетной политики.
Самостоятельным комплексным инструментом государственного регулирования экономики (и
одновременно его объектом) является государственный сектор в экономике. Высшая форма
государственного регулирования экономики - это государственное экономическое
программирование, охватывающее многочисленные цели и весь набор инструментов
государственного регулирования экономики. О государственном секторе и экономическом
программировании речь пойдет ниже.
Основные экономические средства - это:
1) регулирование учетной ставки (дисконтная политика, осуществляемая центральным банком)
;
2) установление и изменение размеров минимальных резервов, которые финансовые
институты страны обязаны хранить в центральном банке;
3) операции государственных учреждений на рынке ценных бумаг, такие как эмиссия
государственных обязательств, торговля ими и погашение.
При помощи этих инструментов государство стремиться изменить соотношение спроса и
предложения на финансовом рынке (рынке ссудных капиталов) в желаемом направлении. По мере
относительного снижения роли рынков свободных капиталов в финансировании капиталовложений
и, особенно в связи с уменьшением роли фондовой биржи и ростом самообеспечения крупных
компаний финансовыми средствами действенность этих инструментов в наиболее развитых странах
несколько ослабела.
Прямое государственное хозяйственное регулирование осуществляется средствами бюджетной
политики. Государственный бюджет - это годовой план государственных расходов и источников
доходов их финансового покрытия. Проект бюджета ежегодно обсуждается и принимается
законодательным органом - парламентом страны, штата или муниципалитетным собранием. По
завершении финансового года, полномочные представители исполнительной власти отчитываются о
своей деятельности по мобилизации доходов и осуществлению расходов в соответствие с принятыми
в предыдущем году законом о бюджете.
Государственный бюджет всегда представляет собой компромисс, отражающий соотношение
сил основных групп носителей различных социально-экономических интересов. Расходы
государственного бюджета выполняют функции политического, социального и хозяйственного
регулирования.
Первое место в бюджетных расходах занимают социальные статьи: специальные пособия,
образование, здравоохранение и др. В этом проявляется главная цель бюджетной политики, как и
всей государственной экономической политики вообще - стабилизация, укрепление и приспособление
существующего социально-экономического строя к меняющимся условиям. Эти расходы призваны
смягчить дифференциацию социальных групп, неизбежно свойственную рыночному характеру.
В затратах на хозяйственные нужды обычно выделяются бюджетные субсидии сельскому
хозяйству. Ни одно государство не может быть заинтересовано в разорении крестьянства,
фермерства. И хотя в своей внешнеэкономической политике правительства иногда временно
жертвуют интересами отечественных производителей аграрных товаров, допуская иностранную
сельскохозяйственную продукцию на внутренний рынок в ответ на уступки торговых партнеров, как
правило, правительства поддерживают свое среднее и крупное фермерство.
Расходы на вооружение и материальное обеспечение внешней политики, а также
административно-управленческие расходы воздействуют на спрос на потребительские товары и
услуги.
Конъюнктурным целям бюджетного регулирования служат расходы по внутреннему
государственному долгу (например, досрочное погашение части долга) , размеры расходов на
кредиты и субсидии частным и государственным предприятиям, сельскому хозяйству, на создание и
совершенствование объектов инфраструктуры, на закупку вооружений и военное строительство.
Размеры этих расходов существенно воздействуют на масштабы спроса и величину
инвестиций. В периоды кризисов и депрессии расходы государственного бюджета на хозяйственные
цели, как правило, растут, а во время перегрева конъюнктуры - сокращаются.
Расходы на кредитование экспорта, страхование экспортных кредитов и вывозимого
капитала, финансируемые из бюджета, стимулируют экспорт и в долгосрочном плане улучшают
платежный баланс, открывают для экономики страны новые зарубежные рынки, способствуют
укреплению национальной валюты, обеспечению поставок на внутренний рынок необходимых
товаров из-за рубежа. Это внешнеэкономический аспект политики бюджетных расходов.
Действенность государственного регулирования экономики с помощью бюджетных расходов
зависит, во-первых, от относительных размеров расходуемых сумм; во-вторых, от структуры этих
расходов; в-третьих, от эффективности использования каждой единицы расходуемых средств.
Главным инструментом мобилизации финансовых средств для покрытия государственных
расходов являются налоги. Они также широко используются для воздействия на деятельность
субъектов хозяйства. Это фискальная роль налогов. Но главная роль налогов - регулирующая.
Государственное регулирование при помощи налогов зависит в решающей степени от выбора
налоговой системы, а также от видов и размеров налоговых льгот.
Налоги в государственном регулировании экономики играют двоякую роль: с одной стороны,
это главный источник финансирования государственных расходов, материальная основа бюджетной
политики, с другой стороны, это инструмент регулирования. Задача государственных бюджетных
органов - не просто обложить налогами те или иные источники поступления средств, а создать тонко
настраиваемый механизм воздействия на хозяйственное поведение юридических и физических лиц.
Для этого используются временно или селективно предоставляемые налоговые скидки, отсрочка
уплаты налогов.
Особое место среди средств государственного регулирования экономики, осуществляемого при
помощи налогов, играет ускоренное амортизационное списание основного капитала и связанные с
ним образование и реализация скрытых резервов, осуществляемые в рамках разрешений
министерств финансов.
Ускоренное амортизационное списание основного капитала в современных условиях является
главным средством стимулирования накопления, структурных изменений в экономике и важным
инструментом воздействия на хозяйственный цикл, занятость и НИОКР. Суть его в отрыве
физического процесса снашивания машин, оборудования, зданий и сооружений от калькулируемого
в издержках производства переноса стоимости вещественных носителей основного капитала на
производимые товары и услуги. Изменяя ставки и порядок амортизационного списания,
государственные регулирующие органы определяют ту часть чистой прибыли, которая может быть
освобождена от налогов путем включения в издержки производства и затем перечислена в
амортизационный фонд для финансирования в дальнейшем новых капиталовложений.
При проверке правильности уплаты налога с прибыли налоговые инспекторы соглашаются с
калькуляцией издержек производства или услуг, только если амортизационные отчисления были
произведены в соответствие с нормами, разрешенными министерством финансов. От этого зависит
величина балансовой прибыли, ставка и размер налога, а также выплачиваемые дивиденды.
Варьирование норм ускоренного амортизационного списания основного капитала широко
используется во всех развитых странах как средство государственной конъюнктурной и структурной
политики, а также для стимулирования научных исследований и внедрения их результатов, для
финансирования природоохранных мероприятий. Эффект варьирования норм амортизационных
отчислений заметен в годы благоприятной конъюнктуры, т.е. в периоды спадов и кризисов
действенность амортизационной политики ослабевает. Чем хуже конъюнктура, тем труднее
реализовать прибыль, меньше возможностей для самофинансирования, а амортизационные льготы,
предоставляемые государством, становятся менее привлекательными стимулами для частных
инвестиций. Льготы по ускоренному амортизационному списанию равнозначны сокращению
поступлений от налогов с прибылей в государственный бюджет. Результатом может быть
повышение других налогов или рост государственной задолженности.
Государственные капиталовложения осуществляются в значительной степени в
государственном секторе экономики, играющем важнейшую роль в государственном регулировании
экономики. Он является одновременно объектом и инструментом воздействия на частное хозяйство.
Государственный сектор представляет собой комплекс хозяйственных объектов, целиком или
частично принадлежащих центральным и местным государственным органам. Государственный
сектор существовал во многих странах задолго до развития капитализма, включая почту, частично
транспортную службу, изготовление оружия и др. По мере становления системы государственного
регулирования экономики государство строило, выкупало у частных собственников хозяйственные
объекты, главным образом в сфере инфраструктуры, тяжелой промышленности, функционирование
которых было всегда выгодно и необходимо для экономики страны, но не всегда выгодно с точки
зрения частного капитала.
В одних странах государственный сектор возник в основном в результате национализации
ряда отраслей и предприятий (во Франции, Италии, Великобритании, Австрии) , в других
государство строило либо приобретало разоряющиеся хозяйственные объекты (в США, Швеции,
Японии) . В первой группе стран доля государственного сектора в национальном богатстве выше,
чем во второй.
Значительная часть государственного сектора - это объекты инфраструктуры, в большинстве
своем нерентабельные. Другая часть - государственные предприятия в сырьевых и энергетических
отраслях, где требуются большие инвестиции, а оборачиваемость капитала медленная.
Рентабельность государственных фирм, как правило, ниже, чем частных. Часть государственного
сектора - это пакеты акций смешанных частно-государственных компаний.
Существование в условиях рыночного хозяйства секторов, которые в своей деятельности
руководствуются принципами, несколько отличающимися от принципов частных фирм, позволяет
использовать государственный сектор для решения общегосударственных экономических задач,
повышения прибыльности частного хозяйства.
Монопольная прибыль, а зачастую и прибыль вообще, не является первостепенной целью
деятельности государственного сектора в инфраструктуре, энергетике, сырьевых отраслях, НИОКР,
в подготовке и переподготовке кадров, в области охраны окружающей среды, так как высоких
прибылей от этих сфер никто не требует, а убытки покрываются из бюджета. Поэтому
государственный сектор стал поставщиком дешевых услуг (в частности, транспортных, почтово-
телеграфных) , электроэнергии и сырья, снижая, таким образом, издержки в частном секторе.
Активно используется государственный сектор как средство государственного регулирования
экономики. Так, в условиях ухудшения конъюнктуры, депрессии или кризиса, когда частные
капиталовложения сокращаются, инвестиции в государственный сектор, как правило, растут. Таким
образом, правительственные органы стремятся противодействовать спаду производства и росту
безработицы. Государственный сектор играет заметную роль в государственной структурной
политике. Государство создает новые объекты или расширяет и реконструирует старые в тех сферах
деятельности, отраслях или регионах, куда частный капитал притекает недостаточно. Так,
государственный сектор играет огромную роль в НИОКР, подготовке и переподготовке кадров.
Государственные фирмы занимаются и внешней торговлей, вывозом капитала за рубеж, зачастую
выступая пионерами во внедрении национального капитала в какую-либо страну (например, участие
германского концерна “Volkswagen” , частично находившегося в собственности федерального и
земельного правительств, в автомобильной промышленности Чехии) .
В целом государственный сектор служит дополнением частного хозяйства там и такой мере,
где и насколько мотивация для частного капитала оказывается недостаточной. В результате
государственный сектор служит повышению эффективности народного хозяйства в целом и является
одним из инструментов перераспределения валового внутреннего продукта (валовой внутренний
продукт - это совокупная стоимость продукции сферы материального производства и сферы услуг,
независимо от национальной принадлежности предприятий, расположенных на территории данной
страны) .
Размеры государственного сектора, его доля в национальной экономике, изменяются не
только в результате нового строительства и приобретения, но и как следствие приватизации -
продажи рентабельных, реконструированных объектов государственного сектора частному
капиталу. В 80-х и 90-х годах эта тенденция заметно усилилась.
Наряду с перечисленными инструментами государственного регулирования экономики,
имеющими внутриэкономическую направленность, существует арсенал средств
внешнеэкономического регулирования.
Практически все рычаги воздействия на процесс воспроизводства внутри страны оказывают
существенное влияние на внешнеэкономические связи: изменение учетной ставки, налогообложения,
новые льготы и субсидии на инвестиции в основной капитал и др.
Однако имеются и специальные инструменты непосредственного воздействия на
хозяйственные связи с заграницей. Это, в первую очередь, меры стимулирования экспорта товаров,
услуг, капиталов, научно-технического и административного опыта: кредитование экспорта,
гарантирование экспортных кредитов и инвестиций за рубежом, введение или отмена
количественных ограничений, изменение пошлины во внешней торговле; меры по привлечению или
ограничению доступа иностранного капитала в экономику страны, изменение условий его
функционирования, качественная селекция (с точки зрения отраслевой направленности и
технического уровня) поступающего из-за границы капитала, привлечение в страну иностранной
рабочей силы, участие в международных экономических организациях, интеграционных
государственных объединениях.
Отдельные инструменты государственной экономической политики могут употребляться в
различных целях, в различных сочетаниях и с разной интенсивностью. В зависимости от характера
целей будет меняться место того или иного инструмента в арсенале средств государственного
регулирования экономики в конкретный период.
5. Государственное экономическое программирование
Высшей формой государственного регулирования экономики является государственное
экономическое программирование. Его задача - комплексное использование в глобальных целях всех
элементов государственного регулирования экономики.
По мере усложнения задач по регулированию хозяйства правительства стали формулировать
краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные задачи, определять порядок их решения и органы,
ответственные за исполнение этих решений, выделять необходимые средства и определять порядок
финансирования.
Объектами таких целевых программ обычно являются отрасли (в частности, сельское
хозяйство) ; регионы; социальная сфера (например, социально-экономическая адаптация
переселенцев, обеспечение их работой и жильем) ; различные направления научных исследований.
Программы бывают обычные и чрезвычайные. Обычные среднесрочные программы
составляются, как правило, на пять лет с ежегодной корректировкой и продлением на один год
(скользящее программирование) . Чрезвычайные программы разрабатываются в критических
ситуациях, например, в условиях кризиса, массовой безработицы, опасной инфляции; они, как
правило, краткосрочные. В инструментарии их осуществления заметное место занимают средства
административного регулирования.
Уровень развития государственного программирования в отдельных странах различен.
Практически во всех странах рыночной экономики осуществляются целевые программы. Одна из
самых старых - регионально-энергетическая целевая программа по освоению бассейна реки Теннеси
в США, программа развития ядерной энергетики во Франции, хозяйственного развития юга Италии.
Известны чрезвычайные общенациональные программы по восстановлению экономики
Южной Кореи после войны, по структурной перестройке и приватизации новых земель (Восточной
Германии) после присоединения ГДР к ФРГ.
В цитадели рыночного хозяйства - США - общенационального программирования нет, но
широко применяются целевые и чрезвычайные программы. Очевидно, различия в степени развития
программирования в отдельных странах зависят от характера и масштабов задач, которые
экономическая и социальная ситуация ставят перед государством.
Субъекты экономического программирования - государственные учреждения, ответственные
за составление программ, их непосредственное осуществление и контроль над ними. Программы
разрабатываются специальным государственным органом (например, Комиссариатом по
планированию во Франции) , а если его нет, то министерствами экономики и финансов или
специальным межминистерским органом. При этом министерство экономики, как правило, готовит
проект самой программы, формулирует иерархию целей, сроки и последовательность осуществления
отдельных мероприятий, называет инстанции, несущие ответственность за исполнение.
Министерство финансов разрабатывает план финансирования программы. К разработке
программ широко привлекаются представители центрального банка, союзов предпринимателей,
торгово-промышленных палат, профсоюзов, создаются различные комиссии и советы экспертов.
Программа и финансовый план ежегодно (в связи со скользящим принципом продления)
утверждаются парламентом, также раз в год заслушиваются отчеты об их исполнении.
Государственного экономическое программирование оказалось достаточно эффективным при
решении ряда хозяйственных и социальных задач, однако у этой эффективности есть объективные
границы. В условиях рыночной экономики программирование может быть только индикативным, то
есть носить целевой рекомендательно-стимулирующий характер. Тем не менее, оно оказалось
достаточно эффективным средством решения задач разного уровня; если государственные
программы часто и не реализовались полностью, они все-таки обеспечивали социально-
экономическое развитие в желательном направлении. Не менее важно и то обстоятельство, что
программирование позволяет синтетически использовать все средства государственного
регулирования экономики, избежать противоречивости и несогласованности регулирующих
мероприятий отдельных государственных учреждений.
Государственное финансовое стимулирование, заказы и закупки в рамках экономических
программ оказывают заметное и неравномерное влияние на конкурентоспособность отдельных
компаний, положение отраслей, регионов, социальных групп и вызывают сопротивление тех, чьи
интересы оказались ущемленными. На государственные программирующие органы, поэтому
постоянно оказывается разностороннее влияние, отражающее противоречивые интересы отдельных
групп, общественных сил, политических парий.
Рассмотрим механизм государственного регулирования на примере политики цен.
Вопреки распространенному у многих мнению, что в странах рыночной экономики
ценообразование происходит стихийно, в действительности цены являются объектом постоянного
внимания и регулирования со стороны государства. Цены являются одной из критических точек
экономической и социально-политической жизни, где сталкиваются групповые интересы
производителей и потребителей, оптовых и розничных торговцев, профсоюзов и союзов
предпринимателей, экспортеров и импортеров. Цены затрагивают интересы каждого и, естественно,
вокруг них идет борьба в партиях и парламентах, в правительстве и на переговорах социальных
партнеров, на международных совещаниях.
Воздействие на цены служит глобальным целям государственного регулирования экономики,
целям конъюнктурной и структурной политики, борьбе с инфляцией, усилению национальной
конкурентоспособности на мировых рынках и смягчению социальной напряженности. Воздействие
государственной экономической политики на другие объекты регулирования, в свою очередь,
отражается на процессах формирования цен.
Конкретные акции в области цен могут иметь краткосрочные или даже экстренные цели,
которые могут в данный конкретный момент не совпадать с другими целями, но в конечном итоге
они всегда служат генеральной цели государственного регулирования - оптимизации темпов и
пропорций экономического развития и стабилизации социальной системы Классическая
политическая экономия рассматривала свободно складывающиеся на рынке цены как главный
элемент механизма поддержания равновесия между спросом и предложением. Однако в
действительности идеальной всеобщей и полной свободы ценообразования никогда не было. Весь
вопрос в степени и формах ограничения свободной игры цен. Даже если абстрагироваться от
возможностей сговора производителей и продавцов, на протяжении всей истории капитализма
можно проследить воздействие государства на цены.
Тарифы на услуги государственных железных дорог, почты, телеграфа, продажа
продовольствия из государственных запасов в неурожайные годы, таможенная политика и
косвенное налогообложение, существенным образом воздействующие на внутренние цены, - вот
далеко не полный перечень мер государственного регулирования цен за последние 100 - 150 лет.
Первая мировая война, начавшаяся вслед за ней депрессия и кризис, послужили переломным
моментом в истории государственного регулирования цен. Х. Мюллер писал по этому поводу, что
политические и экономические потрясения в государстве и обществе вызвали осознание того, что в
интересах лучшего функционирования хозяйства, более равномерного распределения и избежания
опасности революционного переворота было бы целесообразно, чтобы государство взяло на себя
заботу о регулировании хозяйственного процесса и поддержанию справедливых цен.
Попытки регулировать цены в условиях инфляции и кризиса путем внешнеторговой политики
оказались несостоятельными. К середине 30-х годов во многих развитых странах с рыночной
экономикой были приняты законы, предоставляющие государству полномочия по воздействию на
цены, вплоть до их замораживания, и государственные мероприятия по воздействию на цены стали
составным элементом государственного регулирования экономики.
Государственные мероприятия по регулированию цен могут носить законодательный,
административный и судебный характер. Принятые парламентами законы создают правовую основу
отношений между хозяйственными субъектами, а также между ними и государством в сфере
ценообразования. Комплекс этих законов представляет собой ценовое право, входящее составной
частью в гражданское право. На основе этого права, уполномоченные государственные органы
осуществляют административную деятельность по регулированию цен. В случае нарушения законов
виновные могут быть привлечены к судебной ответственности.
Законопроекты по ценам, как и по другим хозяйственным вопросам, вносятся в парламенты
партийными фракциями, независимыми депутатами или правительством, непосредственно
мероприятия по регулированию цен осуществляют министерства экономики, финансов и
центральный банк. В ряде стран существуют министерства торговли, сельского хозяйства. Они также
оказывают влияние на ценообразование. Во многих странах в конце 60 - в 70-х годах были созданы
межминистерские советы по ценам, они имеют наблюдательно-совещательные функции.
В каждой стране при правительстве или отдельных его органах существуют экспертные
комитеты, куда входят известные специалисты, и советы, в которых заседают представители
профсоюзов, союзов крестьян, торговцев, предпринимателей и представители государственных
органов; комитеты призваны консультировать государственные органы по вопросам цен и
выражать свое мнение по поводу ценовых законопроектов.
Рассмотрим государственное регулирование цен в исторической и логической
последовательности.
Наблюдение за ценами является первичной формой государственной активности в этой
области. Дело не только в том, что с него началось государственное регулирование цен; в настоящее
время наблюдение за ценами служит основой, на которой базируются все государственные акции в
этой области. Наблюдением за ценами занимаются центральные статистические управления.
Самостоятельные исследования движения цен часто проводят научно-исследовательские центры
профсоюзов, специальные комиссии по заданиям руководства партий, международных организаций.
Главная цель наблюдения за ценами со стороны государственных органов и социальных
партнеров - изменение роста стоимости жизни для определения индекса ежегодного номинального
повышения заработной платы и пенсий, а также для выяснения влияния роста цен на издержки
производства и национальную конкурентоспособность. Государство может оказывать воздействие
на цены, вводя их, отменяя количественные и таможенные ограничения во внешней торговле,
вступая в интеграционные союзы, изменяя учетную ставку, варьируя налоги, осуществляя эмиссию
денег и т.д. Косвенное влияние на цены оказывают, по существу, все государственные регулирующие
акции, какой бы цели они не служили.
Государственное вмешательство в процесс ценообразования осуществляется путем
санкционированного правительственными органами завышения издержек производства через
включение в себестоимость завышенных амортизационных списаний и отчислений в другие фонды.
В результате этого в целых отраслях возникает ситуация, когда “издержки подпирают цену” , т.е.
расчетные (а не действительные) издержки производства, оказываются на всех предприятиях
отрасли в результате объявленных правительством льгот настолько высоки, что повышение цен
становится само собой разумеющимся явлением, а так как льготы распространяются на всю отрасль,
то внутриотраслевая конкуренция в условиях благоприятной конъюнктуры не может быть
достаточным препятствием для роста цен.
Прямым государственным вмешательством в процесс ценообразования является
государственная политика установления цен на так называемые акцизные товары.
Непосредственное воздействие на формирование цен оказывают государственные субсидии.
Один из видов таких субсидий - ценовые - предусматривает снижение цен путем специальных доплат
производителю или потребителю.
Прямое воздействие на цены и лидерство в ценах имеет место в отраслях, где доля
государства в потреблении товаров и услуг значительна, например, в военных отраслях
промышленности, в ряде подотраслей строительства. Правительственные органы, являясь
постоянными покупателями или заказчиками определенных видов товаров и услуг у частных фирм,
устанавливают по договоренности с партнерами “конкретные цены” , которые становятся затем
базовыми ценами для отрасли.
Эффективным средством регулирования цен является налог на добавочную стоимость. Этот
налог производители включают в цену товара или услуги, и дифференцированные изменения ставок
этого налога непосредственно воздействуют на цены.
Особым направлением государственной экономической политики является государственное
воздействие на внешнеторговые цены. Государственное поощрение экспорта, освобождение
экспортеров от налогов (возврат налогов) , а в некоторых странах - экспортные субсидии,
предоставление льготных кредитов и транспортных тарифов существенным образом отражаются на
условиях ценовой конкуренции на мировом рынке.
Установление цен на минеральное сырье, добываемое в государственных шахтах, на
электроэнергию с государственных электростанций и железнодорожные, почтово-телеграфные
тарифы - пример фиксации цен на товары и услуги госсектора.
Эти искусственно заниженные цены и тарифы способствуют снижению издержек производства
в частном хозяйстве и повышению национальной конкурентоспособности за счет искусственно
пониженной рентабельности или дефицитности этих объектов государственной собственности.
Фиксация цен или установление пределов их повышения в негосударственном секторе -
типичное средство административного хозяйственного регулирования. Приме няется оно редко и, как
правило, в условиях рыночного хозяйства является неэффективным в долгосрочном и даже
среднесрочном аспекте. Используется чаще всего в исключительных случаях в качестве средства
ослабления социальной напряженности.
Контроль над ценами на определенные виды товаров осуществляется национальными
органами.
Примерами могут служить установление цен на уголь и черные металлы Европейским
объединением угля и стали, ежегодное установление закупочных цен на сельскохозяйственные
продукты в Европейском союзе (ЕС) , участие стран в международных конференциях, организациях
по отдельным видам товаров, тарифам на воздушные перевозки.
6. Инфляция
Одним из сложнейших вопросов экономической политики является управление инфляцией. В
мире почти нет стран, где бы во второй половине 20 века не существовала инфляция. Она как бы
пришла на смену прежней болезни рыночной экономики, которая стала явно ослабевать, -
циклическим кризисам.
Инфляция - это обесценивание денег, снижение их покупательной способности. Обычно
инфляция имеет в своей основе не одну, а несколько взаимосвязанных причин, и проявляется она не
только в повышении цен - наряду с открытой, ценовой инфляцией имеет место скрытая, или
подавленная, инфляция, проявляющаяся, прежде всего в дефиците, ухудшении качества товаров. В
буквальном переводе с латинского инфляция означает “вздутие” , т.е. переполнение каналов
обращения избыточными бумажными деньгами, не обеспеченными соответствующим ростом
товарной массы.
Причины инфляции многообразны. Обычно в основе инфляции лежит несоответствие
денежного спроса и товарной массы - спрос на товары и услуги превышает размеры товарооборота,
что создает условия для того, чтобы производители и поставщики поднимали цены независимо от
уровня издержек. Диспропорция между спросом и предложением, превышение доходов над
потребительскими расходами могут порождаться дефицитом госбюджета (расходы государства
превышают доходы) ; чрезмерным инвестированием (объем инвестиций превышает возможности
экономики) ; опережающим ростом заработной платы по сравнению с ростом производства и
повышением производительности труда; произвольным установлением государственных цен,
вызывающим перекосы в величине и структуре спроса; другими факторами.
Сошлемся в качестве примера на резкое обострение дефицита госбюджета в России во второй
половине 80-х годов (1985-1989 годы - разрыв между доходной и расходной частями государственного
бюджета вырос, с 18 до 120 млрд. руб., или с 3,5 % до 19 % к национальному доходу страны) .
Возросший дефицит нанес огромный вред денежному обращению, подстегнул инфляцию.
Неоправданные денежные выплаты резко ухудшили положение на потребительском рынке.
Причины возникновения инфляции могут быть как внутренние, так и внешние. К внешним
причинам относятся, в частности, сокращение поступлений от внешней торговли, отрицательное
сальдо внешнеторгового и платежного балансов. Инфляционный процесс в России усиливало
падение цен на мировом рынке на топливо и цветные металлы, составляющие важную статью
нашего экспорта, а также неблагоприятная конъюнктура на зерновом рынке в условиях
значительного импорта зерновых. В Венгрии, экономика которой в большей мере зависит от
состояния внешнеэкономических связей, именно внешний фактор (ухудшение условий
международной торговли, увеличение внешнего долга) играл едва ли не определяющую роль в
усилении инфляционных процессов. При этом политика наращивания экспорта и сдерживания
импорта снижала рост внутренних, оптовых и потребительских цен.
Инфляционный рост цен наряду с отмеченными факторами обуславливается более глубокими
причинами, имеющими основополагающий характер. Рассмотрим на примере России.
Во-первых, как правило, одним из истоков инфляционных процессов служит деформация
народнохозяйственной структуры, выражающаяся в существенном отставании отраслей
потребительского сектора при явно гипертрофированном развитии отраслей тяжелой индустрии, и
особенно военного машиностроения.
Во-вторых, неспособность преодолеть инфляцию порождается недостатками хозяйственного
механизма. В условиях централизованной экономики практически отсутствовала обратная связь, не
было эффективных экономических рычагов, которые были способны регулировать соотношение
между денежной и товарной массой; что касается административных ограничителей, то они
“работали” недостаточно эффективно. В системе финансового планирования определяющую роль
играл Госплан, а не Минфин и не Госбанк, которые “работали” под него, подкрепляя плановые
задания финансовыми и денежными ресурсами без каких-либо ограничений.
Ставшая традиционной политика высоких темпов экономического развития игнорировала
реальные ресурсные возможности. Чтобы поддержать темпы, постоянно наращивались
капиталовложения. В результате сдерживался рост потребления; эффективность капиталовложений
падала, что отрицательно сказывалось на экономическом росте и текущем производстве. Средств на
новую технологию не хватало, а непрерывные приросты фонда накопления не давали желаемого
результата. Проблема упиралась уже не в количество капитальных вложений, а в их эффективность,
структуру, перестроить которую мешал сам хозяйственный механизм.
Противоречия и дефициты пожирали все больше средств, а финансовые и бюджетные
ограничители были очень слабы или практически отсутствовали. Несбалансированность имела
место не только на потребительском рынке. Ее основа - нарастающие диспропорции в самом
производстве, укрепление материально-финансового неравновесия, недочеты в системе
планирования, в механизме денежного обращения, в отсутствии антиинфляционного регулирования.
Рассматривая причины инфляции, экономисты проводят различие между двумя ее видами -
“инфляцией покупателей “(инфляцией спроса) и “инфляцией продавцов “(инфляцией издержек) . В
сущности, это две, как правило, взаимосвязанные, но неравнозначные причины инфляции: одна
лежит со стороны спроса (избытка денежных средств у покупателей) , другая - со стороны
предложения (роста производственных издержек) .
В зависимости от характера инфляции и темпов нарастания инфляционных процессов
различают следующие типы инфляции:
1) Ползучая инфляция, для которой характерны относительно невысокие темпы роста цен,
примерно до десяти или несколько процентов в год. Такого рода инфляция присуща большинству
стран с развитой рыночной экономикой, и она не представляется чем-то необычным. Средний
уровень инфляции по странам Европейского сообщества составил за последние годы около 3 - 3,5 %.
2) Галопирующая инфляция трудноуправляема. Темп ее роста выражается обычно
двузначными цифрами. Такие высокие темпы в 80-х годах наблюдались, к примеру, во многих
странах Латинской Америки, некоторых странах Южной Азии. Галопирующий рост цен проявляет
себя неодинаково и не имеет строго обозначенных количественных параметров. Инфляционные
процессы зависят от уровня развития страны, социально-экономической структуры, несхожего
регулирования ценовых процессов. В послевоенный период капитализм пережил две большие волны
инфляции: при переходе от военной экономики рыночного типа (1945-1952) и под воздействием
“нефтяных шоков” , резко перетряхнувших всю структуру мировых и внутренних цен (1974-1981) . Но
западным странам удалось утихомирить инфляционные процессы, используя различные методы
антиинфляционного регулирования. Для небольших стран, например Швеции, важно было избежать
импортируемой инфляции, для чего использовалось повышение цен национальной валюты. Другие
страны прибегали к методам сдерживания инфляции посредством денежно-кредитной политики.
3) Наибольшую опасность представляет гиперинфляция. Ее условный рубеж - ежемесячный (в
течение трех-четырех месяцев) рост цен свыше 50 %, а годовой будет выражаться четырехзначными
цифрами. Особенность гиперинфляции в том, что она оказывается практически неуправляемой;
обычные функциональные взаимосвязи и привычные рычаги управления ценами не действуют. На
полную мощь работает печатный станок, развивается бешеная спекуляция. Производство
дезорганизуется. Чтобы остановить или притормозить гиперинфляцию приходится прибегать к
чрезвычайным мерам. Но нет однозначного представления о том, как именно бороться с
гиперинфляцией. Предполагаются различные, нередко весьма противоречивые рецепты.
Чтобы опередить неизбежное, ожидаемое всеми повышение цен, владельцы “горячих” денег
стремятся, как можно скорее избавится от них. В результате разворачивается ажиотажный спрос;
раскупаются в первую очередь те товары, которые могут служить средством частичного сохранения
сбережений (недвижимость, предметы искусства, драгоценные металлы) . Люди действуют под
давлением “инфляционного психоза” , а это подстегивает рост цен, и инфляция начинает кормить
сама себя.
Классический пример гиперинфляции - обстановка, сложившаяся в Германии и ряде других
стран после первой мировой войны. В Германии в 1923 году уровень роста цен исчислялся
десятизначными и двенадцатизначными числами; заработную плату следовало расходовать
немедленно, ибо в течение дня цены на продукты повышались неоднократно.
Процесс инфляции противоречив. С одной стороны, увеличиваются денежные прибыли,
расширяются капиталовложения, а с другой - рост цен ведет к обесцениванию неиспользуемого
капитала. Выигрывают не все, а прежде всего, сильные фирмы, имеющие современное оборудование,
наиболее совершенную организацию производства. В лучшем положении оказываются социальные
группы, живущие на нефиксированные доходы, если их номинальные доходы будут расти темпом,
обгоняющим рост цен.
От инфляции могут выиграть люди, взявшие деньги в кредит, если не оговорено, что процент
за кредит должен учитывать инфляционный рост цен.
Но каковы бы ни были позитивные функции инфляции, выходя из-под контроля и даже
оставаясь относительно слабой, регулируемой, инфляция оказывает на ход экономического развития
целый комплекс сугубо отрицательных негативных явлений.
К негативным последствиям инфляционных процессов относятся: - снижение реальных
доходов населения; - обесценивание сбережений населения (повышение процентов на вклады, как
правило, не компенсирует падение реальных размеров сбережений) ; - потеря у производителей
заинтересованности в создании качественных товаров (увеличивается выпуск товаров низкого
качества, сокращается производство относительно дешевых товаров) ; - ограничение продажи
сельскохозяйственных продуктов в городе деревенскими производителями в силу падения
заинтересованности, в ожидании повышения цен на продовольствие; - ухудшение условий жизни
преимущественно у представителей социальных групп с твердыми доходами (пенсионеров,
служащих, студентов, доходы которых формируются за счет госбюджета) ; - ослабление позиций
властных структур (снижается доверие к программам и мероприятиям, намечаемым и проводимым
правительством) .
Управление инфляцией представляет важнейшую проблему денежно-кредитной и в целом
экономической политики. Способы управления неоднозначны, противоречивы по своим
последствиям. Диапазон параметров для проведения такой политики может быть весьма узок: с
одной стороны, требуется сдержать раскручивание инфляционной спирали, а с другой -
поддерживать стимулы производства, создавать условия для насыщения рынка товарами.
Управление инфляцией предполагает использование комплексных мер, помогающих в
определенной мере сочетать незначительный рост цен со стабилизацией доходов. Инструменты
управления процессом отличаются в зависимости от характера и уровня инфляции, особенностей
хозяйственной обстановки, специфики хозяйственного механизма разных стран.
Для антиинфляционного регулирования используются два типа экономической политики: 1)
Политика, направленная на сокращение бюджетного дефицита, ограничение кредитной экспансии,
сдерживание денежной эмиссии. В соответствие с монетаристскими рецептами применяется
таргетирование - регулирование темпа прироста денежной массы в определенных пределах - в
соответствии с темпом роста валового национального продукта 2) Политика регулирования цен и
доходов, имеющая целью увязать рост заработков с ростом цен. Одним из средств служит индексация
доходов, определяемая уровнем прожиточного минимума или стандартной потребительской
корзины и согласуемая с динамикой индекса цен. Для сдерживания нежелательных явлений могут
устанавливаться пределы повышения или замораживания заработной платы, ограничиваться
выдача кредитов и т.д.
Воздействие на инфляционный процесс в условиях резкого роста цен требует специальных
мер. Так, для устранения последствий “нефтяного шока” , ударившего по экономике США во второй
половине 70-х годов, были повышены учетные ставки, усилены требования к размерам резервных
фондов, предусмотрена система налогообложения. Снизить темпы инфляционного роста цен удалось
не сразу: с 13-14 % в 1979 году они снизились до 4 % спустя примерно три года - в 1982 году.
Как свидетельствует опыт, остановить инфляцию с помощью одних организационных мер
весьма трудно, если не сказать невозможно. Для этого необходима структурная реформа,
направленная на преодоление возникших в экономике диспропорций.
Конкретные методы сдерживания инфляции, “дозировка” и последовательность применения
привлекаемых для лечения средств зависят от постановки правильного диагноза. Поставить диагноз
- значит, определить характер инфляции, выделить основные и связанные с ними факторы,
подстегивающие раскручивание инфляционных процессов. В данном случае не следует рассчитывать
на какие-либо готовые схемы, и серией чрезвычайных мер покончить с инфляцией. Каждая инфляция
специфична и предполагает применение таких рецептов, которые соответствуют характеру и
глубине “заболевания” .
7. Безработица
Неизменным последствием в частности инфляционного процесса является безработица. В силу
важности этой проблемы государство принимает особые меры для регулирования рынка труда.
Рынок труда (рабочей силы) - важная и многоплановая сфера экономической и социально-
политической жизни общества. На рынке труда получает оценку стоимость рабочей силы,
определяются условия ее найма, в том числе величина заработной платы, условий труда,
возможность получения образования, профессионального роста, гарантия занятости и т.д. Рынок
труда отражает основные тенденции в динамике занятости, ее основных структурах (отраслевой,
профессионально-квалификационной, демографической) , т.е. в общественном разделении труда,
мобильность рабочей силы, масштабы и динамику безработицы.
Безработица - это социально-экономическое явление, при котором часть рабочей силы
(экономически активного населения) не занята в производстве товаров и услуг. Безработные наряду
с занятыми формируют рабочую силу страны. В реальной экономической жизни безработица
выступает как превышение рабочей силы над спросом на нее. К безработным, согласно статистике
многих развитых стран, относятся лица, не занятые на момент проведения опроса о статусе их
занятости, предпринимавшие попытки найти работу в течение предыдущих четырех недель и
зарегистрированные на бирже труда.
Если доля безработных составляет 1-3 % в общей армии труда, то незанятость принято
считать незначительной. Особенно опасной в социальном смысле является продолжительная
хроническая незанятость (отсутствие работы в течение 40 недель и более) .
Важно подчеркнуть, что к безработным обычно относят не только уволенных по различным
причинам, но и лиц, добровольно оставивших работу и предпринимающих попытку найти новую.
Структура безработицы по ее причинам включает четыре основные категории рабочей силы: 1)
потерявшие работу в результате увольнения; 2) добровольно оставившие работу; 3) пришедшие на
рынок труда после перерыва; 4) впервые пришедшие на рынок труда.
Соотношение этих категорий зависит, прежде всего, от фазы экономического цикла.
Среднемесячный уровень безработицы в течение данного года рассчитывается по формуле:
UE*100 %
Lue = -----------------
LFc,
где Lue - уровень (норма) безработицы, %;
UE - среднемесячная численность безработных;
LFc - численность гражданской рабочей силы.
Существуют несколько концепций, трактующих феномен безработицы. В марксисткой теории,
ее обычно связывают с процессом накопления капитала, при котором потребность в живом труде
(переменном капитале) увеличивается медленнее, чем в машинах, оборудовании (постоянном
капитале) . В западной экономической науке господствует точка зрения, согласно которой
безработица в своей основе отражает экономическую целесообразность использования ресурсов,
подобно тому, как, скажем, степень загрузки производственных мощностей отражает
целесообразность и эффективность использования основного капитала. Об этом говорит так
называемый естественный уровень безработицы, отражающий структурные диспропорции на рынке
труда (между структурой спроса и предложения рабочей силы по квалификации, по демографическим
и иным критериям) . К естественной безработице относят также так называемую фрикционную
безработицу, связанную главным образом с добровольным переходом трудящихся с одной работы на
другую и с сезонными колебаниями в спросе на рабочую силу.
В США в 60-х годах естественным уровнем безработицы считался показатель в 4,3 %, в 70-х -
уже 6,6 %, в 80-х - около 7 %. Превышение же безработицы над естественным уровнем определяется в
основном циклическим фактором, т.е. состоянием конъюнктуры в стране.
На динамику безработицы влияют, кроме того, демографические факторы, изменения в
структуре экономики, состояние внешней торговли и вывоз капитала, масштабы военных расходов,
экономическая и социальная политика государства.
Вследствие многообразия внутренних регуляторов рынка рабочей силы, а также в силу
социальной важности его эффективного функционирования рынок труда нуждается в
квалифицированном регулировании.
Можно выделить четыре основных направления государственного регулирования рынка
труда. Во-первых, это программы по стимулированию роста занятости и увеличению числа рабочих
мест в государственном секторе, во-вторых, программы, направленные на подготовку и
переподготовку рабочей силы, и, в-третьих, программы содействия найму рабочей силы. Кроме того,
правительство принимает программы по социальному страхованию безработицы, т.е. выделяет
средства на пособия безработным.
В рамках этой программы в США, например, в послевоенный период были созданы сотни
тысяч рабочих мест в государственном секторе (в сфере общественных услуг - образование,
медицинское обслуживание, коммунальное хозяйство, а также в строительстве общественных зданий
и сооружений и в ремонтно-восстановительных работах) . С помощью этих программ уровень
безработицы в конце 70-х годов был искусственно занижен на 0,8 процентного пункта.
Все более важное значение приобретает государственное содействие найму. Так, служба
трудоустройства США, имеющая более 2500 местных агентств (бирж труда) , занимается
регистрацией безработных, пытается подыскать им вакансии, проводит тестирование претендентов
на работу для определения их квалификации.
Перечисленные направления не исчерпывают всех мер воздействия государства на рынок
труда. Наряду с ними существует комплекс мер косвенного регулирования рабочей силы: налоговая,
денежно-кредитная и амортизационная политика правительства. Кроме того, немалое влияние на
рынок труда оказывает и законодательство - о социальном обеспечении, о трудовых отношениях, о
равных гражданских правах и т.п.
Меры косвенного регулирования рынка рабочей силы одновременно являются и мерами
общеэкономического регулирования и воздействуют на конъюнктуру в стране.
Особое место в системе регулирования рынка труда занимает биржа труда (служба занятости,
служба содействию найму) , являющаяся одной из важных структур рыночного хозяйственного
механизма. Она представляет собой специальное учреждение, осуществляющее посреднические
функции на рынке рабочей силы. В большинстве стран биржи труда являются государственными и
осуществляют свою деятельность под руководством министерства труда или аналогичного ему
органа. Вместе с тем на рынке труда наряду с государственными службами занятости функционирует
большое число частных посреднических фирм, эффективность деятельности которых очень высока.
Основными направлениями деятельности бирж труда являются: 1) регистрация безработных;
2) регистрация вакантных мест; 3) трудоустройство безработных и других лиц, желающих получить
работу; 4) изучение конъюнктуры рынка труда и предоставление информации о ней; 5) тестирование
лиц, желающих предложить работу; 6) профессиональная ориентация и профессиональная
переподготовка безработных; 7) выплата пособий.
Большинство экономистов полагают, что проблема безработицы и других диспропорций на
рынке труда может быть смягчена только с помощью комбинации различных средств -
стимулирования экономического роста, сокращение рабочей недели, создание эффективной системы
переподготовки кадров.
Таким образом, современное государственное регулирование рынка труда представляет собой
комплекс экономических, административных, организационных и иных мер.
8. Этапы государственного регулирования экономики
Существующая ныне система государственного регулирования экономики сложилась не сразу.
В процессе своего развития она прошла несколько этапов: 1) Создание общих благоприятных
условий для воспроизводства частного капитала; сосредоточение усилий государства на разработке
трудового, налогового, торгового, социального законодательства, таможенной политики, на
обеспечении устойчивости денег. Строительство и приобретение объектов в сырьевых и
инфраструктурных отраслях.
2) Несогласованные между собой акции антикризисной и структурной направленности,
попытки воздействовать на занятость и цены.
3) Эксперименты с использованием денежно-кредитных и бюджетных средств регулирования
хозяйства. Волна приватизации объектов государственной собственности.
4) Переход в ряде стран к отраслевому и региональному среднесрочному программированию;
попытки повысить действенность государственного регулирования экономики путем изучения
совместимости и взаимозаменяемости инструментов регулирования, определения их эффективности.
5) Осуществление во все большем числе развитых стран общегосударственного
среднесрочного программирования в сочетании с выработкой долгосрочных перспективных
ориентиров. Все более адресное, дозированное и комплексное использование инструментов
регулирования.
6) Меры по согласованию общегосударственных среднесрочных программ на
межгосударственном уровне в рамках интеграционных объединений; шаги в направлении
наднационального планирования.
На масштабы, инструменты и эффективность государственного регулирования экономики
решающее воздействие оказывали задачи, встававшие перед экономикой отдельных стран,
материальные возможности государства, отраженные в доле перераспределяемого им валового
внутреннего продукта и в абсолютных размерах средств, которые оно готово использовать на
государственное регулирование экономики, накапливаемый опыт и успехи в научных разработках
проблем государственной экономической политики в условиях рыночного хозяйства.
Механизм государственного регулирования экономики постоянно совершенствуется,
независимо от того, ориентируются правительства на монетаристские принципы экономической
политики или склонны использовать более жесткие бюджетные инструменты регулирования. В
современных условиях практика государственного регулирования экономики оказалась достаточно
результативной, чтобы не допустить всеобщих кризисов и социально-опасных масштабов
безработицы.

Раздел III. Государственный бюджет
Понятие, роль и правовая форма государственного и местного (муниципального) бюджетов
Государственные и местные (муниципальные) бюджеты являются центральным звеном
финансовой системы Российской Федерации как и любого другого государства. Бюджет —
необходимый атрибут государства и основа его суверенитета. Посредством бюджетов
образуются денежные фонды соответствующего государственного или муниципального
образования, которые обеспечивают выполнение задач общего для них значения, создают
финансовую основу для осуществления функций органов государственной власти и местного
самоуправления.
В материальном аспекте государственный, как и местный бюджет, представляет собой
централизованный в масштабах определенного государственного или муниципального
образования денежный фонд, который находится в распоряжении соответствующих органов
государственной власти или местного самоуправления. Материальное содержание бюджета
подвижно, постоянно меняется объем концентрируемых в нем денежных средств, виды
поступлений в него, направления расходов и т.п. Однако сущность бюджета проявляется в тех
общественных отношениях, которые связаны с концентрацией и использованием его средств,
т.е. в характеристике бюджета как экономической категории. В этом аспекте бюджет
представляет собой совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают в
связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов,
предназначенных для осуществления общих государственных и муниципальных задач и
выполнения функций соответствующих органов власти и самоуправления.
В бюджетах концентрируется наиболее крупная часть финансовых ресурсов государства.
Понятие бюджета имеет и юридический аспект. В этом случае он рассматривается как
правовой акт. В таком смысле бюджет — это основной финансовый план образования,
распределения и использования централизованного денежного фонда государства или
муниципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом
государственной власти или местного самоуправления. Данный финансовый план закрепляет
юридические права и обязанности участников бюджетных отношений.
В законодательстве содержится юридическая характеристика бюджета и с позиций права
собственности. Согласно Гражданскому кодексу РФ (п. 4 ст. 214) средства государственного
бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными
предприятиями и учреждениями, составляют соответственно государственную казну РФ или
субъекта РФ. Таким образом, средства государственного бюджета — часть государственной
казны. Средства местного бюджета отнесены к объектам муниципальной собственности и
соответственно — составной части муниципальной казны (ст. 215) . Такая характеристика важна
тем, что определяет собственника бюджетных средств: им является не тот или иной орган
государственной власти или местного самоуправления, а сами названные государственные или
муниципальные образования (Российская Федерация, субъекты РФ, города, районы и т.п.) .
Соответствующие органы власти и управления осуществляют в пределах своей компетенции
распоряжение этой собственностью. Конституция РФ (п. “г” ч. 1 ст. 72) относит вопросы
разграничения государственной собственности, куда входят и бюджетные средства, к
совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Понятие бюджета дается и в законодательстве. Так, в Законе РФ “Об основах
бюджетного устройства и бюджетного процесса” от 10 октября 1991 г. бюджет определяется как
форма образования и расходования денежных средств для функционирования органов
государственной власти. Однако это характеризует лишь одну его сторону — связь с
функционированием органов государственной власти. К тому же за пределами приведенного
определения остались не только другие особенности данной категории, но и местные бюджеты.
Впоследствии в законодательстве была уточнена формулировка понятия бюджета.
Согласно Бюджетному кодексу 1998 г. (ст. б) и в его целях бюджет — это форма образования и
расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и
функций государства и местного самоуправления. При сохранении сходства с
вышеприведенным данное определение приобрело некоторые уточнения. В нем вместо
довольно неопределенного выражения “денежные средства для функционирования органов
государственной власти” говорится о “фондах денежных средств, предназначенных для
финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления” ;
учитывается обособление органов местного самоуправления от системы органов
государственной власти на основании Конституции РФ 1993 г., в связи с чем местные бюджеты
перестали относиться к государственным, выделившись в особое звено бюджетной системы.
Вместе с тем более полному представлению о сущности бюджета и его роли способствует
рассмотрение этой категории в разных аспектах.
Роль бюджета выражается в том, что он создает финансовую базу функционирования
государства и муниципальных образований, выполнения ими своих задач. В то же время и
государственный аппарат, и органы местного самоуправления содержатся за счет средств
соответствующего бюджета. Сюда относятся органы представительной и исполнительной
власти, правоохранительные органы.
Сконцентрированные в бюджете средства предназначаются для осуществления
государственной социально-экономической политики, обеспечения обороны и безопасности
страны. С помощью бюджета реализуются государственные (разных уровней) и местные
программы по развитию и нормальному функционированию отраслей народного хозяйства, по
проведению конверсии военно-промышленного комплекса, охране окружающей природной
среды, по укреплению научно-технического потенциала и развитию культуры страны,
поддержанию материального уровня жизни населения и отдельных его групп, выравниванию
социально-экономического уровня субъектов Федерации и муниципальных образований, по
борьбе с преступностью и т.д. Все эти задачи имеют общее значение для соответствующей
территории.
Аккумуляция в бюджетной системе крупных денежных фондов создает возможности для
обеспечения равномерного развития экономики и культуры на всей территории страны,
целесообразного размещения в ее пределах производительных сил. Бюджет является мощным
управляющим механизмом в распоряжении государства, выступает проводником его
финансовой политики. Местные бюджеты служат финансовой основой развития местного
самоуправления.
Значение государственного бюджета обусловлено не только величиной концентрируемых
в нем средств. В непосредственной взаимосвязи с бюджетом и под его воздействием
функционируют все другие звенья финансовой системы.
Наличие бюджета создает возможности для маневрирования при распределении средств
на потребности общества с учетом их приоритетности на определенном отрезке времени для
страны в целом или ее регионов. В результате бюджет служит реализации задач, наиболее
значимых для общества на каждом конкретном периоде его развития. Так, в связи с финансовым
кризисом, происшедшим в 1998 г., бюджет призван содействовать преодолению последствий
этого кризиса, поддержанию уровня жизни населения и обеспечению функционирования
реального сектора экономики, прекращению спада экономики и другим целям экономической
политики в 1999 г.
Роль бюджета в федеративном государстве имеет и особые, в связи с таким
государственным устройством, стороны: он способствует реализации региональной и
национальной политики в Российской Федерации. Среди основных целей региональной
политики определены следующие: создание единого экономического пространства,
выравнивание условий социально-экономического развития регионов. Главная цель
национальной политики состоит в создании всем народам России условий для их полноправного
социального и национально-культурного развития, укрепление общероссийской общности на
основе соблюдения прав человека.
Бюджет способствует также развитию международных связей России, в частности
укреплению ее взаимоотношений с государствами СНГ. Например, Федеральным законом “О
федеральном бюджете на 1999 год” намечено выделить средства для взноса в бюджет Союза
Белоруссии и России в сумме 520 млн. руб., предоставление кредитов государствам —
участникам СНГ.
Таким образом, в бюджетной системе концентрируется часть национального дохода,
которая направляется на потребности общего значения: экономические и социальные
программы, обеспечение обороны и безопасности страны.
Говоря о важной роли бюджета, нельзя не учитывать, что кризисные явления в экономике
и расстроенность финансовой системы не позволяют государственным и местным бюджетам
выполнить в полной мере свое предназначение. В области бюджета такими негативными
факторами являются бюджетный дефицит (превышение расходов над доходами) , обострение
противоречий при распределении средств между бюджетами разных уровней,
несвоевременность утверждения бюджета, несобираемость доходов в намеченном объеме,
большой удельный вес заемных средств и др.
Государственные бюджеты (на уровнях РФ и субъектов Федерации) и местные бюджеты
утверждаются соответствующими представительными органами власти. В результате бюджет
приобретает определенную правовую форму. Федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ
разрабатываются и утверждаются в форме соответствующих законов, а местные бюджеты — в
форме правовых актов представительных органов местного самоуправления, как правило —
решений (ст. 11 БК РФ) . Таким образом, получив правовую форму, бюджет приобретает и
юридическое значение: в упомянутых правовых актах на конкретный отрезок времени
определяются права и обязанности Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных
образований на получение, распределение и использование средств.
Помимо бюджета, утверждаемого в обычном порядке. Закон РСФСР “Об основах
бюджетного устройства и бюджетного процесса” (ст. 25) предусматривает возможность
введения чрезвычайного бюджета. Чрезвычайный бюджет — это бюджет с особым, более
жестким правовым режимом использования средств, основанием для установления которого
является введение чрезвычайного положения. БК РФ норм о таком бюджете не содержит.
В соответствии с законодательством составляется также консолидированный бюджет, т.е.
свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории, используемый для расчетов и
анализа.
Его необходимость обусловлена тем, что по действующему законодательству все
бюджеты существуют как самостоятельные, обособленные денежные фонды, в отличие от
положения, существовавшего до 90-х гг., когда высшим органом власти утверждался единый
государственный бюджет, который объединял все существовавшие на территории страны
бюджеты и отражал в целом их средства.
Однако для управления делами России в целом, а также ее территориальных
подразделений, для прогнозирования их развития важно знать, какие средства аккумулируются
в рамках данной территории через действующие на ней бюджеты. Это имеет значение также
для формирования взаимоотношений с выше- и нижестоящими органами власти. Поэтому
составляются консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации (совокупность
бюджета субъекта РФ и свода бюджетов муниципальных образований) и консолидированный
бюджет Российской Федерации, объединяющий федеральный бюджет и свод бюджетов
субъектов РФ. В результате в консолидированном бюджете РФ учитываются все бюджеты, от
федерального до местных, действующие на территории страны.
В связи с понятием консолидированного бюджета законодательство ввело и другое —
минимальный бюджет. Это расчетный объем доходов консолидированного бюджета
нижестоящего территориального уровня, а также низовых звеньев бюджетной системы
(сельских, поселковых и т.п.) , покрывающих минимально необходимые расходы, гарантируемые
соответствующими вышестоящими органами власти. Это определение относится к бюджетам
субъектов РФ и местным бюджетам.
Закон РФ “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” от
25 сентября 1997 г. (ст. 1) дал понятие минимального бюджета применительно к местным
бюджетам, увязывая его с государственными социальными стандартами: минимальный местный
бюджет — это расчетный объем доходов и расходов местного значения, учитывающий
государственные минимальные социальные стандарты.
Бюджетный кодекс РФ 1998 г. взамен термина “минимальный бюджет” применяет более
точный — “минимальная бюджетная обеспеченность” , увязывая его с минимальными
государственными стандартами (ст. 6) . При этом данные категории касаются бюджетов всех
уровней, в том числе и федерального.
Минимальные государственные стандарты определены как государственные услуги,
предоставление которых гарантируется государством гражданам на безвозмездной и
безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней и государственных
внебюджетных фондов на определенном минимально допустимом уровне на всей территории
Российской Федерации.
В свою очередь минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных
услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами
местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих
бюджетов, называется минимальной бюджетной обеспеченностью.
Реализация норм о минимальных государственных стандартах и их минимальной
бюджетной обеспеченности — важное условие выполнения государством своих социальных
обязанностей перед гражданами по государственной поддержке семьи, материнства, инвалидов,
по осуществлению бесплатной медицинской помощи, бесплатного образования и т.п.
Бюджетное право и бюджетные правоотношения
В связи с функционированием государственных и местных бюджетов возникает широкий
круг общественных отношений, которые регулируются особым подразделением (подотраслью)
финансового права — бюджетным правом.
Бюджетное право — центральный раздел особенной части финансового права,
связанный с другими разделами и институтами последнего, что обусловлено положением
бюджета в финансовой системе РФ, его координирующей ролью.
Бюджетное право отличается от других подразделений и институтов финансового права
своим предметом, т.е. содержанием отношений, которые оно регулирует. Специфика состоит в
том, что: а) бюджетное право регулирует отношения Российской Федерации, ее субъектов,
муниципальных образований и соответствующих органов представительной и исполнительной
власти; б) эти отношения возникают в связи с образованием, распределением и использованием
денежных фондов государства (в том числе субъектов Федерации) и муниципальных
образований, имеющих общее значение для соответствующей территории.
Такая общая характеристика бюджетного права и его предмета нуждается в
конкретизации, поскольку бюджетное право тесно связано с другими подразделениями и
институтами финансового права. С этой целью в бюджетном праве можно выделить следующие
блоки норм, которые закрепляют и регулируют: а) бюджетное устройство в РФ, т.е. виды
бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ, принципы их взаимной связи, роль каждого из
видов бюджетов; б) структуру доходов и расходов бюджетной системы в целом и входящих в нее
бюджетов, порядок распределения их между бюджетами; в) компетенцию (права) Российской
Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в области бюджета; г) бюджетный
процесс, т.е. порядок формирования и реализации бюджета, а также отчетности об исполнении
бюджета.
Соответственно сказанному и понятие бюджетного права можно определить, исходя либо
из общей, либо конкретной характеристики предмета бюджетного права.
Итак, бюджетное право — это раздел (подотрасль) финансового права, состоящий из
юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в связи с
образованием, распределением и использованием денежных фондов, сосредоточенных в
государственных и местных бюджетах.
Однако такое понятие недостаточно четко определяет пределы регулирования
бюджетного права. Оно позволяет трактовать его очень широко и отнести к бюджетному праву
не только собственно бюджетные, но и другие, связанные с бюджетом отношения (например,
касающиеся налоговых платежей в бюджет, расходования бюджетных ассигнований
учреждениями и организациями и др.) . Избежать этого можно путем введения в определение
понятия бюджетного права уточняющих признаков, основанных на конкретизации его
предмета. При таком подходе бюджетное право РФ — это совокупность финансово -правовых
норм, регулирующих бюджетное устройство в РФ, структуру и порядок распределения доходов и
расходов бюджетной системы, компетенцию государства и муниципальных образований в
области бюджета, а также бюджетный процесс.
Центральное место бюджетной системы в составе финансов РФ обусловливает и место
бюджетного права в системе финансового права: именно с него начинается особенная часть
этой отрасли права.
Важнейшими принципами бюджетного права являются принципы федерализма и
развития местного самоуправления, свойственные финансовому праву в целом. В бюджетном
праве они находят специфическое проявление. Хотя они впрямую не названы и не
сформулированы в бюджетном законодательстве, его содержание пронизано этими принципами
и регулирование бюджетных отношений осуществляется с учетом этих основополагающих
начал, вытекающих из норм Конституции РФ.
Принцип федерализма в бюджетном праве означает гарантированность
самостоятельности бюджетной деятельности и бюджетов субъектов Федерации как
необходимой финансовой основы их компетенции, сочетающейся с единой бюджетной
политикой, общими задачами и целями Федерации, реализовать которые призван федеральный
бюджет.
Принцип развития местного самоуправления выражается в закреплении полномочий
органов местного самоуправления по самостоятельному формированию и исполнению местного
бюджета в целях решения задач местного значения в соответствии с законодательством
Федерации и субъектов РФ.
В бюджетном праве более четко, чем в других разделах финансового права, выделяются
материальные и процессуальные нормы. Первые закрепляют материальное содержание
бюджета (бюджетное устройство, виды доходов и расходов бюджетов и т.п.) и регулируют
соответствующие отношения. К предмету вторых относится регулирование порядка
(процедуры) прохождения каждой из стадий бюджетного процесса, форм взаимоотношений
органов государственной власти, местного самоуправления, представительных и
исполнительных органов власти в этом процессе. Значение бюджетно-процессуальных норм
состоит в том, что они устанавливают организационно-правовые формы реализации
материальных бюджетных прав субъектов бюджетного права, механизм их осуществления.
Различие материальных и процессуальных норм бюджетного права отражено, например,
в Законе РСФСР “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса” от 10 октября
1991 г., в котором выделен раздел “Основы бюджетного процесса” . Эта концепция получила
дальнейшее развитие в БК РФ 1998 г., который наряду с материальными нормами,
сосредоточенными в части второй, содержит часть третью — “Бюджетный процесс в
Российской Федерации” , в которой закреплены процессуальные нормы бюджетного права.
Носители юридических прав и обязанностей в отношениях по образованию,
распределению и использованию бюджетов всех Уровней именуются субъектами бюджетного
права.
В круг субъектов бюджетного права РФ входят: 1) государство и его территориальные
подразделения — Российская Федерация в целом; субъекты Российской Федерации (республики,
края, области, автономная область, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург;
муниципальные образования; закрытые административно-территориальные образования) ; 2)
органы государственной власти и местного самоуправления — представительные
(законодательные) органы государственной власти и местного самоуправления;
исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления.
Право на соответствующий бюджет — это основное из материальных бюджетных прав.
Оно принадлежит соответственно государству, государственному или муниципальному
образованию, определяет именно их правосубъектность, а не правосубъектность тех или иных
государственных (местных) органов. В этом находит свое проявление конституционное
положение о том, что носителем суверенитета в Российской Федерации является ее народ (см.
преамбулу Конституции РФ) . Из права на бюджет вытекает комплекс различных материальных
бюджетных прав, принадлежащих названным субъектам. Это права на получение и включение в
бюджет определенных доходов, на использование их на экономические, социальные и другие
потребности территории. С ними связаны соответствующие обязанности данных субъектов.
Процессуальными правами и обязанностями наделены представительные
(законодательные) и исполнительные органы государственной власти и местного
самоуправления. Это, например, полномочия по составлению и утверждению бюджета в
определенные сроки при соблюдении установленных форм и т.д.
Вступая в общественные отношения для реализации своих прав и выполнения
обязанностей, субъекты бюджетного права становятся участниками (субъектами) бюджетных
правоотношений.
Этим правоотношениям свойственны следующие особенности, касающиеся их содержания
и субъектного состава: а) они возникают в связи с образованием, распределением и
использованием централизованного государственного или муниципального денежного фонда
соответствующей территории; б) права и обязанности субъектов правоотношений обусловлены
формированием и исполнением бюджета как основного финансового плана государства,
государственного или муниципального образования; в) в бюджетных правоотношениях
обязательно участвуют государства, государственные или муниципальные образования или
соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления, представляющие
их интересы.
Бюджетные правоотношения, как и нормы бюджетного права, могут быть
материальными и процессуальными.
Бюджетный кодекс РФ 1998 г. для характеристики обязанностей органов власти в области
расходов бюджетных средств вводит новое в российском законодательстве понятие —
бюджетное обязательство. Согласно Кодексу (ст. 222) это признанная органом, исполняющим
бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение
определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и сводной бюджетной
росписью. Термин “обязательство” , свойственный гражданскому праву, в данном случае
усиливает ориентированность на соблюдение взаимных прав и обязанностей в бюджетных
отношениях.
В нормах бюджетного права предусмотрены меры ответственности за нарушения
бюджетного законодательства. Они предусмотрены в разных правовых актах — в законах о
бюджете на конкретный год, в указах Президента РФ. Бюджетный кодекс РФ 1998 г. привел
вопросы ответственности за нарушения бюджетного законодательства в систему, посвятив им
особую (четвертую) часть.
Значение бюджетного права обусловлено важной ролью государственного и местного
бюджетов в решении экономических и социальных задач страны. Для федеративного
государства, каковым является Россия, оно особенно велико. С помощью бюджетного права
регулируются внутрифедеративные отношения по распределению финансовых ресурсов,
необходимых для осуществления полномочий федерального уровня и субъектов Федерации. В
силу своей важности часть отношений в области бюджета регулируется конституционными
нормами.
В 90-х гг. бюджетное право РФ, как и все финансовое право, существенно изменилось, что
обусловлено происшедшими экономическими и политическими переменами. Формирующееся
бюджетное законодательство отразило новые черты России как федеративного государства,
повышение уровня самостоятельности субъектов РФ в области бюджета; оно исходит из
принципа разделения властей при определении бюджетной компетенции представительных и
исполнительных органов власти. В нем проявляются и новые черты, связанные с нацеленностью
на переход к рыночным отношениям (изменение структуры бюджетных доходов и расходов,
принципов взаимодействия между выше- и нижестоящими бюджетами, широкое использование
заемных средств для формирования бюджетных ресурсов и др.) . Законодательство отразило и
негативные явления в бюджете, свойственные современному периоду. Например, постоянный
бюджетный дефицит потребовал урегулировать порядок его преодоления.
Перспективы развития бюджетного права определяет Концепция реформирования
межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах, одобренная
постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862, Федеральный закон “О
первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики” от 29 декабря 1998 г.,
Послание Президента РФ Правительству РФ “О бюджетной политике на 2000 год” .
Основными целями реформы бюджетной политики определены: повышение
эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы;
выравнивание возможностей реализации на территории страны минимального уровня
социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов; создание
условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов.
Источники бюджетного права. Среди источников бюджетного права РФ прежде всего
следует назвать Конституцию РФ. Ряд ее статей непосредственно устанавливают исходные
начала и принципы бюджетной деятельности в РФ. Это ст. 71 и 72, определяющие компетенцию
РФ и сферу совместной деятельности в данной области РФ и субъектов Федерации, ст. 101,104,
106,114, устанавливающие основы порядка рассмотрения, утверждения бюджета и контроля за
его исполнением, ст. 132 о бюджетных правах органов местного самоуправления и др. Помимо
этого и конституционные нормы более общего значения определяют основные принципы и
формы взаимоотношений в области бюджета, основы организации бюджетной деятельности
государства, защиты прав и законных интересов участвующих в ней субъектов.
Среди законодательных актов специального содержания выделяется Закон РФ об
основах бюджетного устройства и бюджетного процесса как имеющий общее значение для
регулирования бюджетных отношений в стране. Этот Закон закрепляет основные общие
положения, относящиеся к организации функционирования бюджетов всех уровней и, помимо
этого, — детальную регламентацию относительно федерального бюджета (с 1995 г. действие его
ст. 16, ч. 3,20,21 и 22 приостановлено) . Положения названного Закона получили развитие в
Законе РФ “Об основах бюджетных. прав и прав по формированию и использованию
внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти
республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев,
областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления” от 15
апреля 1993 г. (далее: Закон РФ “Об основах бюджетных прав...” ) . Ежегодно принимаемые
законы о федеральном бюджете также, помимо конкретных показателей доходов и расходов,
содержат правила общего значения, т.е. нормы бюджетного права.
Федеральные законы “Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. и “О финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации” от 25 сентября 1997 г. определяют основные
положения о роли местных бюджетов, бюджетных правах муниципальных образований и
органов местного самоуправления, их взаимоотношениях с органами государственной власти.
Установленные названными законодательными актами основы правового регулирования
подлежат конкретизации в законодательстве субъектов Федерации и нормативных актах
органов местного самоуправления, также относящихся к источникам бюджетного права в
соответствующих территориальных пределах.
В сфере бюджетных отношений помимо законов действуют также указы Президента РФ,
постановления Правительства РФ, правовые акты Министерства финансов РФ, которым
принадлежит важная роль в практической организации бюджетной деятельности государства.
Приведенные примеры федеральных законов и других нормативных актов далеко не
исчерпывают всего их перечня, действующего в настоящее время. Принятый 31 июля 1998 г.,
вводимый в действие с 1 января 2000 г., Бюджетный кодекс РФ призван сыграть важную роль в
обеспечении бюджетных отношений необходимой правовой основой. Он окажет воздействие на
формирование бюджетного законодательства субъектов РФ и системы нормативных бюджетно-
правовых актов органов местного самоуправления. Вместе с тем ряд федеральных законов и
иных нормативных актов потребуется изменить и признать утратившими силу.
Бюджетное устройство в Российской Федерации
Все действующие на территории Российской Федерации бюджеты представляют в
совокупности определенную систему, которая называется бюджетной системой. В
законодательстве было дано ее определение как основанной на экономических отношениях,
государственном устройстве и юридических нормах совокупности федерального бюджета РФ,
бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов муниципальных образований.
Следует заметить, что Бюджетный кодекс РФ 1998 г. (ст. 6 и 10) расширил рамки
бюджетной системы, включив в нее помимо бюджетов в собственном смысле слова,
внебюджетные государственные социальные фонды (ст. 13) . При этом какие-либо
муниципальные (местные) внебюджетные фонды не упоминаются. Такое объединение является
условным и требует уточнения. С бюджетом названные фонды сближает утверждение их
представительными (законодательными) органами власти, которые утверждают и отчеты об
исполнении бюджетов этих фондов. Однако внебюджетные фонды существенно отличаются от
государственных и местных бюджетов своим предназначением, конкретным целевым
содержанием, правовым режимом. Поэтому в настоящем учебнике они рассматриваются особо.
Каждое государство имеет свою организацию бюджетной системы и принципы ее
построения, т.е. бюджетное устройство. Правовые нормы, закрепляющие бюджетное
устройство, устанавливают виды бюджетов, действующих на территории страны, место и роль
каждого из них, принципы их функционирования и взаимосвязи. Эти нормы являются в
бюджетном праве основополагающими, поскольку выражают право государства и
муниципальных образований на свой бюджет, уровень самостоятельности в его использовании.
Бюджетное устройство страны определяется ее государственным устройством. В
унитарном государстве бюджетная система состоит из двух уровней — государственного
бюджета и местных бюджетов, находящихся в ведении органов местного самоуправления.
Для бюджетной системы федеративного государства характерны три уровня —
государственный федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты.
Так, бюджетная система США включает федеральный бюджет, бюджеты штатов и более 82 тыс.
бюджетов местных административно-территориальных единиц (округов, муниципалитетов и
др.) .
В бюджетную систему России как федеративного государства также входят бюджеты трех
уровней, являясь ее самостоятельными частями. К ним относятся государственные бюджеты
двух уровней: а) федеральный бюджет; б) бюджеты субъектов Федерации — республиканские
бюджеты республик в составе РФ; краевые, областные бюджеты краев и областей, городские
бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области и
окружные бюджеты автономных округов.
Третий уровень — местные бюджеты, к которым относятся бюджеты муниципальных
образований (бюджеты районов, городов и других административно-территориальных единиц,
являющихся муниципальными образованиями в соответствии с федеральным законодательством
и законами субъектов Федерации) .
Среди них следует выделить бюджеты административно-территориальных единиц с
особым режимом — бюджеты закрытых административно-территориальных образований.
Понятие и содержание бюджетных прав
В российском законодательстве, а также в юридической литературе широко применяется
термин “бюджетные права” для характеристики компетенции государства, его
территориальных подразделений и соответствующих органов власти (или самоуправления) в
области бюджета. Однако этот термин не следует понимать буквально: в данном случае речь
идет о правах особого содержания, которые по своим юридическим свойствам отличаются от
прав, которыми наделены субъекты других отраслей права (например, гражданского,
трудового) , а также и отдельных институтов финансового права. Эти особенности заключаются
в том, что бюджетные права по своим юридическим свойствам во многих случаях сближаются с
обязанностями, являются в значительной мере одновременно и обязанностями (например, право
утверждать бюджет, право распределять бюджетные средства по основным направлениям
расходов и т.д.) . Таким образом, в большинстве случаев бюджетное право (правомочие) и
обязанность слиты в едином полномочии, эти полномочия отражают неразрывность прав и
обязанностей субъектов бюджетного права. Однако существуют и “раздельные” их права и
обязанности (например, право предоставлять субсидию или ссуду в нижестоящий бюджет, право
дополнительных расходов на социальные мероприятия, обязанность компенсировать
нижестоящему бюджету увеличивающиеся расходы в установленных случаях) . Для современных
условий, когда повышается уровень самостоятельности субъектов Федерации и муниципальных
образований, это стало более распространенным явлением.
Следовательно, термин “бюджетные права” можно толковать как полномочия или
компетенцию соответствующих субъектов. Применение его в определенной мере обусловлено
традицией, которая вытекает из особенностей субъектов бюджетного права —
государственных и муниципальных образований, их органов власти или местного
самоуправления. Подчеркивание прав в этом случае как бы предостерегает вышестоящих
субъектов вторгаться в компетенцию нижестоящих, а последних ориентирует на активную
деятельность.
Следует заметить, что БК РФ 1998 г. применительно к данной области использует термин
“компетенция” в отношении органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов
местного самоуправления (гл. 2) .
Бюджетные права, или компетенция, определяют бюджетно-правовой статус государства
и его территориальных подразделений. Основа этого статуса — право на самостоятельный
бюджет. Такое право принадлежит именно этим субъектам, а не определенным органам
государственной власти или местного самоуправления. Из него вытекает широкий круг
бюджетных прав (полномочий) материального и процессуального содержания, через
использование которых и осуществляется право на самостоятельный бюджет. Это право на
получение определенных доходов, распределение и использование их на нужды
соответствующей территории, а также права по регулированию бюджетных отношений в
рамках установленной компетенции. Основы разграничения бюджетной компетенции
установлены Конституцией РФ.
Итак, бюджетные права Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных
образований — это принадлежащие им полномочия (компетенция) в лице соответствующих
государственных органов власти или местного самоуправления по формированию и реализации
собственного бюджета и регулированию бюджетных отношений на своей территории в
определенных законодательством пределах.
Основное содержание бюджетных прав Российской Федерации, ее субъектов,
муниципальных образований составляет следующие права на: — собственный бюджет; —
получение закрепленных и регулирующих бюджетных доходов и включение их в данный
бюджет; — использование средств собственного бюджета для финансирования потребностей
государства или его территориальных подразделений соответственно их задачам и функциям;
— самостоятельное определение направлений расходов собственных бюджетов; —
распределение собственных бюджетных доходов между бюджетами данной территории; —
формирование и использование в рамках собственного бюджета целевых и резервных фондов;
— объединение средств своего бюджета со средствами других бюджетов и иных финансовых
ресурсов; — привлечение в бюджеты заемных средств (выпуск облигаций федеральных займов,
займов субъектов Федерации и муниципальных займов, использование банковского кредита и
др.) ; — оказание финансовой поддержки нижестоящим бюджетам; — компенсацию за счет
средств вышестоящего бюджета в случае уменьшения доходов или увеличения расходов,
возникающих после утверждения бюджета вследствие решений вышестоящих органов
государственной власти; — самостоятельное распоряжение дополнительно выявленными или
сэкономленными средствами (свободными остатками средств) ; — правовое регулирование
отношений, касающихся собственного бюджета (издание законов, положений и др. нормативных
актов) ; — судебную защиту бюджетных прав.
Как видим, эти права отражают взаимодействие выше- и нижестоящих субъектов в
области бюджетных отношений, что обусловлено их экономическими и политическими
взаимосвязями.
Естественно, что на каждом уровне бюджетные права имеют свои особенности и
различия по содержанию, порождают отношения, свойственные субъектам именно данного
уровня. Некоторые из названных прав отсутствуют, например, у муниципальных образований, в
составе которых не имеется муниципальных образований нижестоящего уровня. Поэтому
необходима не только общая характеристика бюджетных прав, но рассмотрение и выявление их
особенностей применительно к конкретным видам субъектов.
Анализ бюджетных прав государства и его территориальных подразделений как в общем
аспекте, так и в направлении конкретных субъектов имеет важное значение для решения задач
совершенствования межбюджетных отношений, нацеленного на обеспечение
сбалансированности интересов всех участников этих отношений, на объективно обусловленное
и прозрачное перераспределение средств между бюджетами, способствующее выравниванию
уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований.
Особенности бюджетных прав (компетенции) Российской Федерации Содержание
бюджетных прав (компетенции) Российской Федерации обусловлено ее суверенитетом,
распространяющимся согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 4) на всю территорию России.
Принадлежность бюджетных прав суверенному государству придает им особый характер,
отличает их от прав других субъектов. Роль бюджетных прав РФ заключается в следующем.
Бюджетные права РФ обеспечивают создание финансовой базы, без которой невозможно
действительное осуществление государственного суверенитета и компетенции РФ. С помощью
этих прав в распоряжении федеральных органов власти образуется государственный
(федеральный) бюджет, необходимый для функционирования России в качестве суверенного
государства, для выполнения им своих внутренних и внешних задач.
Посредством бюджетных прав РФ проводится единая бюджетно-финансовая политика на
территории всей страны и в конечном итоге единая социально-экономическая политика.
Кроме того, эти права создают финансовые возможности для координации и
объединенных действий России в рамках СНГ, а также для выполнения международных
обязательств иного масштаба.
Бюджетные права РФ закреплены в ряде статей Конституции РФ, а также в текущем
законодательстве, в частности. Законе РСФСР “Об основах бюджетного устройства и
бюджетного процесса в РСФСР” , в Законе РФ “Об основах бюджетных прав...” (утрачивает
силу с 1 января 2000 г.) , в законах об утверждении бюджета на очередной финансовый год,
например в Федеральном законе “О федеральном бюджете на 1999 год” . При вступлении в
действие Бюджетного кодекса РФ 1998 г. следует руководствоваться его нормами о перечне
полномочий, входящих в компетенцию органов государственной власти РФ в области
регулирования бюджетных отношений (ст. 7) . Эти полномочия конкретизируются в других
соответствующих нормах Кодекса.
Бюджетно-правовой статус Российской Федерации составляет совокупность следующих
бюджетных прав (полномочий) .
1. Осуществлять законодательное регулирование бюджетных отношений в закрепленных
Конституцией пределах ведения, исходя из компетенции РФ устанавливать основы
федеральной политики в области государственного, экономического, экологического,
социального, культурного и национального развития. Согласно этому, РФ определяет основы
бюджетного устройства и бюджетного процесса, действующие на всей территории России,
которые конкретизируются в актах органов государственной власти субъектов федерации и
местного самоуправления. В рамках компетенции РФ по вопросам бюджетной системы
принимаются законы и иные правовые акты (указы Президента РФ, акты Министерства
финансов РФ и др.) .
В 1991 г. впервые в РФ федеральное бюджетное законодательство было принято в форме
“Основ...” , что отразило укрепление самостоятельности субъектов Федерации. БК РФ 1998 г.
также учитывает это направление развития Федерации.
2. Российская Федерация имеет право на самостоятельный федеральный бюджет как
необходимый атрибут государственности и суверенитета РФ. Такое право также закреплено в
Конституции РФ, в которой особо записано, что в ведении Российской Федерации находится
федеральный бюджет (п. “3” ст. 71) . Российское законодательство детально регламентирует
порядок его формирования и исполнения.
3. Право устанавливать налоги, сборы, другие источники доходов, подлежащие
зачислению в бюджетную систему. При этом установление общих принципов налогообложения
согласно Конституции РФ (п. “и” ч. 1 ст. 72) относится к совместному ведению РФ и субъектов
Федерации.
В ведении РФ непосредственно находятся те налоги и сборы, которые отнесены к
федеральным.
4. Право разграничивать (распределять) бюджетные доходы между федеральным
бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. При этом часть доходных источников РФ
оставляет в своем ведении, относя их к федеральным доходам. Из них формируется
федеральный бюджет. Это налог на прибыль предприятий, налог на добавленную стоимость,
акцизы и др.
Другую часть бюджетных доходов Российская Федерация закрепляет за бюджетами
субъектов Федерации или передает им в форме отчислений по утверждаемым нормативам
(например, от налога на добавленную стоимость) .
Отдельные виды бюджетных доходов, отнесенных к федеральным, законодательство РФ
закрепляет за местными бюджетами (например, государственную пошлину) .
Распределение налогов, сборов, других обязательных платежей между бюджетами
предусмотрено в Законе РФ “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” от 27
декабря 1991 г., а с введением в действие соответствующих статей Налогового кодекса РФ 1998
г. (ст. 12,13,14,15) подлежит урегулированию этими статьями.
Более полный перечень доходов федерального бюджета, включающий не только
налоговые, но и неналоговые доходы, содержит Бюджетный кодекс РФ 1998 г. (ст. 49—50) .
5. Право определять компетенцию субъектов Федерации и органов местного
самоуправления по установлению на подведомственной им территории налогов, сборов, других
бюджетных доходов и их размеров.
6. Установление основ разграничения расходов между бюджетами. Согласно
законодательству РФ такой основой является разграничение имущества и компетенции между
органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также органами
местного самоуправления.
7. Регулирование бюджетов субъектов Федерации путем передачи отчислений от налогов
и других источников доходов, а также выделения в них дотаций, субвенций, оказание
финансовой поддержки из федерального бюджета в других формах.
8. Право образовывать в федеральном бюджете оборотную кассовую наличность в
размере, необходимом для покрытия временных кассовых разрывов, резервные и целевые
фонды, в том числе Фонд финансовой поддержки субъектов РФ.
9. Полномочия по организации единой бюджетной отчетности по бюджетам всех уровней.
Они осуществляются Министерством финансов РФ.
10. Контроль за использованием субъектами РФ и муниципальными образованиями
выделенных им из федерального бюджета средств.
Из рассмотренного перечня бюджетных прав РФ видно, что они действуют в следующих
направлениях: а) в области бюджетных отношений, возникающих на территории России в целом;
б) в отношении федерального бюджета; в) в отношении бюджетов субъектов Федерации; г) в
определенной мере в отношении местных бюджетов. В этом проявляется важная
координирующая роль федеральных органов власти в функционировании бюджетной системы
страны.
Особенности бюджетных прав субъектов Российской Федерации
Бюджетные права Российской Федерации и бюджетные права ее субъектов тесно
связаны между собой и взаимно обусловлены. Характер такой связи определяется
федеративным устройством российского государства, общие принципы которого
распространяются и на бюджетные отношения.
Конституция РФ (ст. 71—73) установила предметы ведения РФ в области бюджета и
предметы ее совместного ведения с субъектами Федерации, вне пределов которых субъекты
Федерации самостоятельны. Обладая всей полнотой государственной власти, они осуществляют
собственное правовое регулирование бюджетных отношений, принимают законы и иные
нормативные правовые акты.
Важной стороной в характеристике бюджетно-правового статуса субъектов РФ
выступает неравноправие. При всем своем разнообразии субъекты Федерации согласно
Конституции (ч. 4 ст. 5) являются равноправными.
Правовой основой компетенции субъектов РФ, помимо конституционных норм, является
текущее бюджетное законодательство Российской Федерации, а также законодательство самих
субъектов РФ — конституции и уставы, в которых содержатся основополагающие нормы о
бюджетной компетенции субъектов РФ, их другое законодательство.
К федеральному законодательству, действующему в данной области до 1 января 2000 г.,
относятся, например, Закон РФ “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса” ;
Закон РФ “Об основах бюджетных прав...” ; Закон РФ “О субвенциях краям, областям,
республикам в составе Российской Федерации” , ежегодно принимаемые законы о федеральном
бюджете, в которых определяются конкретные права субъектов РФ на получение определенных
доходов для зачисления в их бюджеты. Перечень доходов, подлежащих зачислению в бюджеты
субъектов РФ, комплексно определен в Бюджетном кодексе РФ 1998 г. (ст. 55—57) . В кодексе
перечислены также полномочия, входящие в компетенцию органов государственной власти
субъектов РФ в области регулирования бюджетных отношений (ст. 8) .
Финансовые, в том числе бюджетные отношения между Российской Федерацией и ее
субъектами могут регулироваться федеративными договорами. Многие из субъектов РФ
заключили такие договоры с Федерацией.
Из числа специальных нормативных актов субъектов РФ важная роль принадлежит
принятым их представительными органами власти законам о бюджетном устройстве и
бюджетном процессе.
Бюджетные права субъектов РФ отражают связи последних по линии бюджета по трем
направлениям: а) с федеральными органами власти; б) с другими субъектами Федерации; в) с
органами местного самоуправления. Бюджетно-правовой статус субъектов РФ характеризует
совокупность следующих прав: 1. Законодательное регулирование бюджетного устройства и
бюджетного процесса на соответствующей территории, исходя из основ, установленных
законодательством РФ. При этом учитываются особенности системы муниципальных
образований и административно-территориального устройства каждого субъекта Федерации,
системы его органов государственной власти и органов местного самоуправления, действующих
на данной территории.
Законодательство субъектов РФ определяет виды бюджетов, функционирующих на их
территории, принципы их взаимосвязи, а также порядок составления, рассмотрения,
утверждения и исполнения этих бюджетов, порядок осуществления контроля в отношении них.
2. Определение, исходя из законодательства РФ, бюджетных прав муниципальных
образований (в составе соответствующих субъектов РФ) в лице их органов местного
самоуправления.
3. Право каждого субъекта РФ на самостоятельный бюджет — республиканский, краевой,
областной и т.д., утверждаемый соответствующим представительным органом власти.
Этот бюджет обеспечивает денежными средствами деятельность органов власти
субъекта Федерации, выполнение социально-экономических планов и программ по обеспечению
жизнедеятельности соответствующего государственного образования и удовлетворению
потребностей ее населения.
В пределах имеющихся средств субъекты РФ вправе увеличивать нормы расходов на
содержание жилищно-коммунального хозяйства, социально-культурных учреждений,
правоохранительных органов, охраны окружающей среды и другие цели.
Представительные органы власти субъектов РФ самостоятельно утверждают бюджет и
контролируют его исполнение.
4. Право объединять бюджетные ресурсы субъектов Федерации со средствами других
бюджетов на договорной основе. Такое объединение может быть произведено также со
средствами предприятий, организаций и граждан для финансирования экономических,
природоохранных и социальных программ, в том числе совместных и межрегиональных.
5. Право устанавливать на своей территории в соответствии с законодательством РФ
налоги, сборы, другие платежи, подлежащие зачислению в бюджет субъекта Федерации и
местные бюдже-ты, а также определять их размеры.
6. Право на получение закрепленных за бюджетом субъекта Федерации залогов и других
источников дохода, а также отчислений от регулирующих доходов.
Так, в доходы бюджетов субъектов Федерации зачисляются: а) налоги, сборы, другие
обязательные платежи, отнесенные в соответствии с законодательством РФ к уровню доходов
субъектов Федерации; б) часть налога на прибыль предприятий в соответствии с федеральным
законодательством; в) поступления от сдачи в аренду (или продажи) имущества, находящегося в
собственности субъекта Федерации; г) дивиденды от совместных предприятий в соответствии с
долей субъекта Федерации в собственности этих предприятий; д) платежи за пользование
природными ресурсами в соответствии с порядком, предусмотренным законодательством РФ; е)
часть доходов от приватизации имущества, находящегося в собственности субъекта Федерации;
ж) выявленные государственным контролем сокрытые (заниженные) от налогообложения
доходы (прибыль) предприятий, организаций и учреждений, находящихся в собственности
субъектов Федерации; з) некоторые платежи федерального уровня и др. Кроме того, в бюджеты
субъектов Федерации передаются отчисления от федеральных доходных источников (например,
от налога на добавленную стоимость, акцизов и др.) по нормативам, утвержденным органами
власти РФ на планируемый год. Другая часть этих доходов должна быть зачислена в
федеральный бюджет. При недостаточности указанных доходов для сбалансирования
бюджетов субъектов Федерации им передаются из федерального бюджета дотации и субвенции,
используемые в порядке, установленном законодательством РФ.
7. Право распределения доходов между бюджетами субъектов Федерации и местными
бюджетами соответствующей территории. При этом субъект Федерации вправе закрепить за
местными бюджетами находящиеся в их распоряжении источники доходов в полном объеме или
в определенной части (проценте) на долговременной основе.
Помимо этого, в компетенцию субъектов Федерации входит ежегодное регулирование
местных бюджетов путем передачи им отчислений по установленным размерам от собственных
(субъектов Федерации) налогов, других платежей. Из бюджетов субъектов Федерации по
решению их органов власти местным бюджетам передаются также дотации и субвенции.
8. Право образовывать в рамках своего бюджета резервные и Целевые фонды, в том
числе Фонд финансовой поддержки муниципальных образований, а также оборотную кассовую
наличность.
9. Право контролировать использование средств муниципальными образованиями,
выделенными им из бюджетов субъектов Федерации, а также соблюдение органами местного
самоуправления бюджетного законодательства.
10. Право самостоятельно использовать доходы, дополнительно полученные при
исполнении бюджета, а также суммы превышения доходов над расходами, образующиеся в
результате увеличения поступления в бюджет или экономии в расходах, свободный остаток
средств бюджета, образовавшийся на начало текущего финансового года. Все эти средства,
именуемые в законодательстве свободными бюджетными средствами, вышестоящим органам
власти запрещено изымать из ведения субъектов Федерации.
Указанные средства могут быть вложены органами власти субъектов Федерации в
хозяйственные мероприятия, в ценные бумаги, предоставлены для временного использования в
форме процентных и беспроцентных ссуд. Однако это допускается только при условии
финансирования плановых расходов и зачисления в бюджет полученных от этих операций
средств.
11. Право на компенсацию потерь в доходах бюджета субъекта Федерации или
увеличения его расходов за счет средств федерального бюджета в том случае, если они
обусловлены принятием в ходе исполнения бюджета решений органа федеральной власти.
Предусмотренные законодательством бюджетные права субъектов Федерации
гарантируются судебной защитой. При нарушении их федеральными органами
представительные и исполнительные органы власти субъектов Федерации вправе обратиться
за защитой в арбитражный суд.
Особенности бюджетных прав муниципальных образований
Все муниципальные образования, виды которых определяются законодательством субъектов
РФ (районы, города и др.) в лице их органов местного самоуправления обладают бюджетными
правами. Важное значение этих прав состоит в том, что с их помощью создается финансовая база,
необходимая для решения органами местного самоуправления на всех их уровнях своих социально-
экономических и других вопросов местного значения. Указанные права обеспечивают также
органам местного самоуправления в пределах их компетенции возможность регулировать на своей
территории бюджетные отношения с учетом местных особенностей.
Основы бюджетных прав муниципальных образований в лице органов местного
самоуправления закреплены в Конституции РФ (гл. 8) , законах “Об основах бюджетного устройства
и бюджетного процесса в РСФСР” , “Об основах бюджетных прав...” (действует до 1 января 2000 г.) ,
“Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” , “О
финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” .
Бюджетный кодекс РФ 1998 г. обобщенно определяет круг полномочий органов местного
самоуправления, отнесенных к компетенции этих органов в области регулирования бюджетных
отношений.
Положения федерального законодательства конкретизируются в законодательстве субъектов
РФ и нормативных актах самих органов местного самоуправления.
Вместе с тем определение основ бюджетно-правового статуса муниципальных образований в
федеральном законодательстве усиливает гарантированность этих прав.
Важное значение в этом аспекте имеет Федеральный закон “О финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации” , специально нацеленный на закрепление гарантий
финансовых, в том числе бюджетных, прав органов местного самоуправления. Закон предписывает
органам государственной власти России и органам государственной власти субъектов Федерации
содействовать развитию местных финансов, участвовать в решении вопросов местного значения
путем выполнения целевых федеральных и региональных программ. Вместе с тем названный Закон
закрепляет право контроля со стороны этих органов государственной власти за соблюдением
органами местного самоуправления бюджетного и налогового законодательства РФ и субъектов РФ.
Бюджетно-правовой статус муниципальных образовании определяет совокупность следующих
прав.
1. Право каждого муниципального образования на самостоятельный местный бюджет,
утверждаемый представительным органом местного самоуправления. Вмешательство вышестоящих
(иных) органов в разработку, утверждение и исполнение местного бюджета не допускается. Принцип
такой независимости органов местного самоуправления в отношении подведомственного бюджета
закреплен в Конституции РФ (ст. 132) и названных федеральных законах.
В законодательстве особо указывается на принадлежность бюджета именно муниципальному
образованию, местные органы самоуправления при этом выполняют процессуальные функции
формирования и исполнения бюджета. Такая правовая взаимосвязь подчеркивает направленность
местного бюджета на интересы населения соответствующего муниципального образования, ее общее
экономическое и социальное развитие. Поэтому встречающийся в юридической литературе и иногда
в нормативных актах термин типа “бюджет органов местного самоуправления” можно воспринимать
лишь как условный, не обладающий необходимой четкостью.
Местный бюджет — это бюджет муниципального образования, формирование и исполнение
которого осуществляют органы местного самоуправления. Он является важнейшей частью
финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении этих органов. Из местных бюджетов средства
направляются на социально-экономические программы, содержание органов местного
самоуправления.
Средства местных бюджетов используются для расходов, связанных: а) с решением вопросов
местного значения, установленных законодательством; б) с осуществлением отдельных
государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; в) с обслуживанием и
погашением долга по муниципальным займам, по ссудам и иные расходы.
2. Право выделять в качестве составной части местного бюджета сметы доходов и расходов
отдельных населенных пунктов, городских районов, не являющихся муниципальными
образованиями.
3. Право на получение из вышестоящих бюджетов необходимых финансовых ресурсов при
наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями.
4. Право на получение собственных закрепленных федеральным и региональным
законодательством за местными бюджетами доходов, а также отчислений от регулирующих
источников доходов.
Так, за местными бюджетами закреплены местные налоги и сборы, установленные в
соответствии с законодательством РФ.
К другим собственным доходам местных бюджетов отнесены: — доходы от приватизации и
реализации муниципального имущества; — не менее 10 % доходов от приватизации
государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования; — доходы
от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и
муниципальных земель; — платежи за пользование недрами и природными ресурсами,
установленными в соответствии с законодательством РФ; — не менее 50 % налога на имущество
предприятий; — подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской
деятельностью без образования юридического лица; — доходы от проведения муниципальных
денежно-вещевых лотерей; — штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты; —
государственная пошлина.
Кроме того, в местные бюджеты зачисляются доли (в процентах) федеральных налогов,
распределяемые между бюджетами разных уровней (часть подоходного налога с физических лиц,
налога на добавленную стоимость и др.) .
При недостаточности средств для сбалансирования местных бюджетов им передаются из
бюджетов субъектов РФ дотации, субвенции, ссуды по решению представительных органов власти
субъектов Федерации, оказывается помощь из фонда финансовой поддержки муниципальных
образований.
5. Право самостоятельно расходовать средства местных бюджетов: определять объем
финансирования из местных бюджетов по социально-экономическому развитию муниципального
образования и направления использования бюджетных средств на эти цели, а также на содержание
органов местного самоуправления, другие цели.
Органы местного самоуправления вправе увеличивать в пределах имеющихся средств нормы
расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, социально-культурных учреждений,
правоохранительных органов и др., определять дополнительные льготы и пособия и т.п.
6. Право образовывать в местных бюджетах в пределах объемов их бюджетов резервные и
целевые фонды, а также оборотную кассовую наличность.
7. Право самостоятельно использовать свободные бюджетные средства. К ним
законодательство относит дополнительно полученные в ходе исполнения бюджета средства и суммы
превышения Доходов над расходами, образующиеся на конец года в результате превышения
доходов над расходами или экономии в расходах. По решению представительного органа местного
самоуправления они могут быть вложены в хозяйственные мероприятия, в ценные бумаги, за их счет
предоставляются процентные и беспроцентные займы.
8. Право объединять на договорной основе средства местного бюджета со средствами иных
бюджетов, а также предприятий, учреждений, организаций для финансирования строительства,
ремонта и содержания объектов производственного и непроизводственного назначения. При этом
бюджеты могут быть любого уровня, так как в законодательстве на этот счет не содержится каких-
либо ограничений.
9. Право представительного органа местного самоуправления устанавливать на своей
территории в соответствии с законодательством РФ местные налоги, сборы, другие платежи,
подлежащие зачислению в местный бюджет, а также право определять размеры этих платежей,
льготы. Право органов местного самоуправления устанавливать местные налоги и сборы
закреплено в Конституции РФ (ст. 132) .
10. Право на компенсацию увеличившихся расходов или уменьшившихся доходов, возникших в
результате решений, принятых вышестоящими органами государственной власти. Это право как
важная гарантия стабильности местных бюджетов закреплено в Конституции РФ (ст. 133) .
Здесь имеются в виду случаи, когда принятое вышестоящим органом власти решение приводит
к уменьшению доходов и увеличению расходов местных бюджетов. Компенсация производится за
счет средств вышестоящих бюджетов.
11. Право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять
организационные формы контроля за исполнением утвержденного им бюджета. Так, по их решению
может быть создана муниципальная налоговая служба для сбора местных налогов и сборов,
муниципальное казначейство в целях управления средствами местной казны и обслуживания
исполнения местного бюджета.
12. Право органов местного самоуправления регулировать бюджетные отношения на
территории соответствующего муниципального образования в соответствии с компетенцией,
определяемой законодательством РФ и субъектов Федерации. Они принимают решения по вопросам
распределения и использования бюджетных доходов муниципальных образований, конкретизируют
правила бюджетного процесса применительно к местным условиям в принимаемых ими нормативных
актах (например, положении о бюджетном процессе) и т.д.
13. Гарантированное Конституцией РФ право местного самоуправления на судебную защиту
(ст. 133) , распространяющееся и на область бюджетных отношений.
В случае нарушения вышестоящими органами власти бюджетных прав административно-
территориальных единиц соответствующие представительные органы местного самоуправления
вправе обратиться за их защитой в арбитражный суд. Конституционная гарантия усиливает
значимость этого права.
Законодательство исходит из принципа равенства всех муниципальных образований в праве
на самостоятельный местный бюджет, утверждаемый представительным органом местного
самоуправления, в их правах на получение, распределение и самостоятельное использование
бюджетных доходов. Однако особенности муниципальных образований, обусловленные, в
частности, законодательством субъектов РФ, влияют на конкретное содержание принадлежащих им
бюджетных прав.

Раздел III. Система налогов
Налоги, их понятие и роль
В настоящее время основным источником доходов бюджетов всех уровней в России стали
налоги. В связи с этим вопросы правового регулирования налогообложения относятся к числу
наиболее актуальных в экономической и социальной жизни российского государства. Это
обусловлено новыми явлениями в экономике России, ее нацеленностью на переход к рыночным
отношениям, где управление народным хозяйством требует активного использования
инструментов финансового механизма, в том числе налогов.
Поэтому налоговое право как одно из подразделений (подотраслей) финансового права
становится его крупнейшей составной частью с перспективой дальнейшего развития. Для
последнего времени характерно существенное изменение налогового права. Это касается его
структуры и общего содержания, а также конкретных норм. Формирующееся налоговое право
Российской Федерации призвано сыграть важную роль в экономических и социальных
преобразованиях, в развитии производства и укреплении финансов страны.
Налоги — один из древнейших экономических инструментов в обществе. Они появились
вместе с возникновением государства и использовались им как основной источник средств для
содержания органов государственной власти и материального обеспечения выполнения ими
своих функций. С тех пор в мире многое изменилось, новые черты приобрели задачи и функции
государства. Однако главное предназначение налогов как источника средств, обеспечивающих
функционирование государства, сохранилось, хотя роль их стала гораздо более многозначной.
Для пополнения своей казны современные государства используют и другие виды
поступлений и платежей. Однако на первое место среди них по своему значению и объему
выступают налоги.
Налоги как финансово-правовая категория — это обязательные и по юридической форме
индивидуально безвозмездные платежи организаций и физических лиц, установленные в
пределах своей компетенции представительными органами государственной власти или
местного самоуправления для зачисления в бюджетную систему (или в указанных
законодательством случаях — внебюджетные государственные и муниципальные целевые
фонды) с определением их размеров и сроков уплаты.
Зачисление налогов в бюджетную систему предполагает и определяет их публичный
характер, т.е. направленность на общезначимые интересы соответствующего территориального
уровня.
Правовая наука придает большое значение определени Правовая наука придает большое значение определению понятия налогов, поскольку в
нем отражается сущность и характерные особенности правоотношений, возникающих при
взимании налогов. Современное российское законодательство также уделило ему внимание,
что, без сомнения, важно.
Первая попытка сформулировать понятие налога в законодательном акте была
предпринята в Законе РФ “Об основах налоговой системы” от 27 декабря 1991 г. (ст. 2) ,
согласно которому “под налогом, сбором, пошлиной и другим платежом понимается
обязательный взнос в бюджет соответствующего уровня или во внебюджетный фонд,
осуществляемый плательщиками в порядке и на условиях, определяемыми законодательными
актами” . Однако нечеткость такого определения очевидна хотя бы потому, что налог в нем не
отграничивается от других платежей в бюджет.
Существенно отличается от него в этом плане понятие налога, данное в Налоговом
кодексе 1998 г. (ст. 8) . Кодекс воспринял положения, разработанные по этому вопросу наукой
финансового права. Характерно, что в нем дается понятие, относящееся именно налогу, а сбор
имеет свое особое определение с указанием признаков, отличающих его от налога. Однако не
сформулированы понятия других платежей, упоминаемых Налоговым кодексом
(государственная пошлина, таможенная пошлина и др.) .
Итак, на основании Налогового кодекса РФ налог — это обязательный, индивидуально
безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения
принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного
управления денежных средств, в целях финансового обеспечения деятельности государства и
(или) муниципальных образований.
В отличие от этого в понятии сбора (п. 2 ст. 8) отмечается их индивидуально возмездный
характер: под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических
лиц, уплата которого является одним из условий совершения в интересах плательщиков сборов
государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными
органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление
определенных прав и выдачу разрешений (лицензий) .
Какова же роль налогов в обществе и государстве?
Основная роль налогов — фискальная (от лат. fiscus — казна) , соответственно чему они
используются как источник доходов государственной казны, предназначенной для
удовлетворения интересов общества и государства.
Но в налогах заложены большие возможности по регулированию социально-
экономических процессов в стране со стороны государства. При умелом использовании они
могут быть сильным регулирующим механизмом в системе социального управления.
Так, налоги могут использоваться для регулирования производства, стимулирования
развития определенных отраслей, ограничения развития или сдерживания каких-либо
экономических процессов и т.п.
С помощью налогов возможно регулирование потребления. Например, такой налог, как
акциз, особенно высокие его размеры, влияет на спрос и покупательную способность населения
в отношении тех товаров, на которые этот налог распространяется.
В налогах заложены возможности и регулирования доходов населения. Они могут быть
нацелены на ограничение доходов высокого уровня, могут учитывать необходимость
поддержки малоимущих граждан путем предоставления льгот.
Налоги могут быть элементом механизма, регулирующего демографические процессы,
молодежную политику, иные социальные явления.
Порядок налогообложения может отражать признание государством особых заслуг
определенных категорий граждан перед обществом (освобождение от налогов участников
Великой Отечественной войны. Героев СССР и Российской Федерации и т.д.) .
Помимо рассмотренных функций налогам свойственна и функция контроля. В ходе
налогообложения со стороны государства проводится контроль за финансово-хозяйственной
деятельностью предприятий, организаций, учреждений, за получением доходов гражданами,
источниками этих доходов, за использованием имущества, в том числе земли.
Только всесторонний учет всех этих функций налогов может обеспечить успешную
налоговую политику, сделает налоги эффективным механизмом воздействия на экономику
страны.
На современном этапе в условиях перехода от централизованного командного
управления народным хозяйством к рыночным отношениям усилилось внимание со стороны
государства к системе налогообложения. Она существенно перестроена. В условиях рыночных
отношений метод прямых директивных воздействий на экономику, хозяйственную деятельность
должен быть заменен преимущественно косвенными формами и методами воздействия, среди
которых важнейшую роль призван выполнять механизм налогообложения. Налоги должны
стать одним из главных инструментов государственного регулирования экономики, процессов
производства, распределения и потребления.
Не случайно на фасаде здания одного из центральных налоговых учреждений США в
Вашингтоне высечена фраза: “Налоги — цена цивилизованного общества” . В ней выражена
мысль о прямой связи оптимальной налоговой системы с общественным прогрессом,
экономической и социальной сбалансированностью в обществе.
В Российской Федерации, как и в других странах СНГ, проведена и продолжает
развиваться кардинальная реформа налогообложения с тем, чтобы привести его в соответствие
с задачами перехода к рыночным отношениям.
Это не первая налоговая реформа в стране. Преобразования в этой области проводились
и прежде, в советский период: например, налоговая реформа 1930 г., изменения системы
платежей предприятий в бюджет в середине 60-х гг. и др. Однако тогда налоговая система
оставалась элементом централизованно планируемой государством экономики с преобладанием
государственного сектора. Сейчас же в экономике страны и соответственно в системе
налогообложения происходят изменения принципиального характера, исходящие из равенства
всех форм собственности.
Существенный поворот в системе налогообложения начался в 1990 г. с принятием Закона
СССР о собственности (6 марта) и Закона РФ о собственности (24 декабря) . На этой основе в
течение короткого времени изменения в области налогов следовали одно за другим. И, наконец,
в конце 1991 г. Верховный Совет Российской Федерации принимает целый пакет (два десятка)
законодательных актов, которые кардинально реформировали налоговую систему. Внесение в
нее изменений и дополнений, становление новой налоговой системы и регулирующего ее
законодательства продолжается.
Основные изменения в этой области заключаются в следующем.
1. Налоговый метод стал основным в формировании доходов государственной казны.
Более 80 % доходов бюджетной системы составляют платежи, входящие в налоговую систему.
Применявшиеся ранее в отношении к государственным предприятиям различные платежи
неналоговой формы (отчисления от прибыли, плата за фонды и др.) были заменены налогами.
Это вытекает из преобразований экономических отношений, усиления самостоятельности
государственных предприятий, превращения их в равноправных субъектов хозяйственных
отношений. После уплаты налогов в установленных законом размерах они распоряжаются
прибылью по своему усмотрению.
2. Унификация системы налогов в отношении предприятий независимо от формы
собственности, на которой они основаны. В этом проявляется ориентировка на принцип
организации рыночных отношений, основанных на равенстве их субъектов.
3. Разграничение налогов по уровням — на федеральные, налоги субъектов Федерации и
местные. Они закрепляются за соответствующими бюджетами, представляя их самостоятельную
финансовую базу. Число закрепленных доходных источников бюджетов нижестоящих уровней
значительно расширено. Это обусловлено новыми принципами построения бюджетной системы,
в том числе самостоятельностью каждого бюджета. Следует, однако, заметить, что возросшее
число закрепленных доходов нижестоящих (после федерального) бюджетов не снимает
проблемы укрепления и расширения финансовой базы этих бюджетов, ибо получаемые ими в
такой форме доходы лишь в небольшой части обеспечивают финансирование необходимых
расходов.
4. Помимо бюджета налоги стали включаться и в государственные или местные
внебюджетные целевые фонды, которые стали создаваться с начала 90-х гг. Такая
специализация призвана повысить эффективность использования финансовых ресурсов по
целевому направлению.
5. Переход к налогообложению граждан, основанному на общих началах, не зависящих от
их организационно-правовой (рабочий, служащий, предприниматель и т.п.) или отраслевой
принадлежности, от формы собственности источника дохода или объекта налогообложения.
При этом законодательство учитывает социальные факторы — материальное положение,
состав семьи плательщика и др., соответственно которым предоставляются льготы.
6. Установлен ряд налогов, общих для юридических и физических лиц (земельный налог,
налог с владельцев транспортных средств и др.) , что также отражает принцип равенства
хозяйствующих субъектов, свойственный рыночным отношениям.
7. Значительно увеличилось число налогов в сравнении с дореформенным периодом. В
этом проявилось стремление государства укрепить свою финансовую базу, а также разработать
механизм воздействия на экономику новыми методами. При некоторой преемственности в
налоговую систему было включено большое количество новых платежей.
Эффективность установленной новой системы налогообложения, ее возможности
стимулирования общественного производства будут проверяться временем. Однако в ней, как и
в начале функционирования, заметно преобладание фискальной функции, хотя это и не привело
к достаточности средств в бюджетной системе.
В основных своих положениях она нацелена на переход экономики России к рыночным
отношениям, построена с учетом опыта зарубежных стран, для которых характерна развитость
таких отношений.
Но механизм системы налогообложения в РФ, позволяющий регулировать народное
хозяйство экономическими, а не административно-командными методами, требует еще
существенной отработки, учета особенностей переходного к рыночным отношениям периода,
своеобразия хозяйственных связей в стране. Это обусловило разработку дальнейших мер по
регулированию налогообложения и совершенствованию регулирующего его законодательства.
Частично они реализованы в результате принятия Налогового кодекса РФ (части 1) 1998 г.
Однако обострение финансового и социально-экономического кризиса вызвало препятствия к
продолжению этой деятельности.
2. Система налогов и сборов в Российской Федерации
Преследуя цели пополнения казны и другие задачи, любое государство стремится
разнообразить вводимые налоги. Обращаясь к истории дореволюционной (до 1917 г.) России,
встречаем немалое число налогов. Население уплачивало, например, личный налог, подушную
подать, несколько имущественно-подоходных налогов — поземельный, подомовый (на доходы с
дома) , квартирный (уплачиваемый содержателем квартиры) , промысловый, с наследства и др.
Немалое число налогов установлено и законодательством Российской Федерации,
принятым в 1990-х гг. Следует заметить, что Закон РСФСР от 27 декабря 1991 г., который
установил новую налоговую систему в стране, включил в нее перечень не только налогов в
собственном смысле слова, но и других платежей, подлежащих в обязательном порядке
внесению в бюджет или внебюджетные фонды.
При этом они объединены введенным этим Законом понятием “налоговая система” ,
которое определено как “совокупность налогов, сборов, пошлин и других платежей (далее
налогов) , взимаемых в установленном порядке” (ст. 2) . Соответственно названному Закону в
налоговую систему вошли, помимо налогов, государственная и таможенная пошлины,
различные сборы — целевые, лицензионные и др. Упомянутые платежи отличаются от налогов
в собственном смысле слова. В определенной мере часть из них носит возмездный характер: они
являются или платой за услуги (например, государственная пошлина) или платой за разрешение
на какую-то деятельность и т.д., предоставляемые компетентными государственными органами
и органами местного самоуправления. Такие платежи носят обычно разовый характер. Налогам
же в отличие от них свойственна регулярность уплаты: при наличии у налогоплательщика
установленного законодательством объекта обложения (имущества, дохода и т.п.) , налоги
подлежат систематическому внесению в казну в предусмотренные сроки.
С налогами данные платежи объединяют такие общие черты как: обязательность уплаты
при наличии указанных законодательством фактов; внесение в бюджет или внебюджетный фонд
определенного государственного или местного уровня; возложение контроля за их уплатой, как
и уплатой налогов, на одну и ту же систему государственных органов — налоговую службу, а в
соответствующих случаях — на таможенные органы с одинаковыми контрольными
полномочиями, мерами принудительного воздействия. При этом законодатель не делает
различий в общих правах и обязанностях субъектов, касающихся всех этих платежей, в том
числе налогов.
Учитывая общие черты с налогами рассматриваемых платежей, законодатель условно и
их именует налогами.
Более четкими в этом отношении являются положения НК РФ. Прежде всего, удачнее
стало наименование самой системы данных платежей в целом: вместо условного термина
“налоговая система” (который может толковаться и более широко, чем совокупность платежей,
или вообще в другом аспекте — например, как система налоговых органов) применено
выражение “система налогов и сборов” . В последнем случае ясно, что речь идет, во-первых,
именно о платежах, и, во-вторых, о различающихся между собою платежах. К достоинствам
Кодекса относится, как уже отмечалось, и обособленное формулирование понятий налога и
сбора с указанием их характерных особенностей. Вместе с тем все эти платежи, как и ранее
принятым законом, объединены в одну систему. В соответствии с Законом РФ “О бюджетной
классификации” они составляют группу налоговых доходов.
Первоначально Закон РФ от 27 декабря 1991 г. включил в налоговую систему более 40
платежей, число которых впоследствии дополнялось их новыми видами и составило с учетом
изменений и дополнений на 8 июля 1999 г. более 50'. Налоговый кодекс РФ (ч. 1) внес изменения в
систему налогов и сборов, сократив общее число их видов до 28. Однако до введения в действие
части второй Налогового кодекса установлено применение платежей, предусмотренных ст. 19,20
и 21 Закона РФ о налоговой системе от 27 декабря 1991 г.
Объединение налоговых платежей в систему предполагает возможность их
классификации, позволяющей лучше уяснить сущность этой категории. Оснований для
классификации может быть несколько.
По субъектам (плательщикам) можно выделить налоги с организаций и налоги с
физических лиц. В ту и другую группу входят налоги разного территориального уровня. К
первой группе относятся налоги на добавленную стоимость, на прибыль, акцизы и др. Ко
второй — подоходный налог, налог на имущество, переходящее в порядке наследования и
дарения, и ряд других. Они будут рассмотрены особо. Выявление круга платежей по субъектам
имеет важное практическое значение для характеристики правового статуса соответствующего
юридического или физического лица, определении перспектив их деятельности, организации
контроля за уплатой налогов.
Вместе с тем, как уже отмечалось, для настоящего времени характерно появление в
России группы налогов, общих для юридических и физических лиц. Они регулируются общими
для тех и других субъектов нормативными актами, по своему основному содержанию данные
налоги в отношении них совпадают.
В зависимости от характера использования налоги могут быть общего значения и
целевыми. Налоги общего значения, а они в большей части таковыми и являются, зачисляются в
бюджет соответствующего уровня как общий денежный фонд соответствующей территории и
используются при исполнении бюджета без привязки к конкретным мероприятиям. Целевые
налоги зачисляются во внебюджетные целевые фонды или выделяются в бюджете отдельной
строкой для целевого использования (как, в частности, земельный налог) .
В зависимости от формы возложения налогового бремени налоги могут быть прямыми и
косвенными. Этот вопрос в настоящее время относится к числу актуальных. Российская
Федерация переходит к активному использованию косвенных налогов.
Прямые налоги, в отличие от косвенных, непосредственно обращены к
налогоплательщику — его доходам, имуществу, другим объектам налогообложения.
Юридический и фактический плательщик в этом случае совпадают в одном лице.
Исторически прямые налоги — наиболее ранняя форма налогообложения. Возникли,
например, подушный, поземельный, подомовый налоги. В настоящее время в Российской
Федерации прямыми налогами являются подоходный, земельный налоги, налоги с имущества и
др., составляющие большую часть среди всех налогов действующей системы. При такой форме
взимания ясно видно, кто сколько платит в казну.
Косвенное налогообложение отличается от этой формы своей замаскированностью.
Налог в этом случае устанавливается в виде надбавки к цене реализуемых товаров, и в
результате этого не связан непосредственно с доходом или имуществом фактического
плательщика. Закон возлагает юридическую обязанность внесения суммы налога в казну на
предприятие, производящее или реализующее товары, оказывающее услуги, за счет выручки.
Фактически же бремя уплаты налога возложено на потребителя, который приобретает эти
товары (услуги) по ценам, повышенным на сумму косвенного налога. Такими косвенными
налогами являются введенные в стране с 1992 г. акцизы, налог на добавленную стоимость, налог
с продаж, действовавший в течение 1991 г. и вновь введенный в 1998г.
Экономисты и политики считают, что косвенные налоги несправедливы, поскольку чем
беднее человек, тем большую долю своего дохода он отдает государству в виде этих налогов.
Однако в западных странах косвенные налоги по сей день находят широкое применение.
Чем объясняется предпочтение, отдаваемое такой форме налогообложения? Прежде всего, это
наиболее удобная для мобилизации доходов в казну форма, позволяющая оперативно и
регулярно получать крупные суммы. Помимо того, в ней заложены и возможности воздействия
на экономику, стимулирования или сдерживания производства по тем или иным направлениям,
возможности регулирования потребления, при этом — быстрого реагирования на
экономические процессы. Важен при использовании этого механизма комплексный анализ
последствий его применения, учет особенностей экономики страны. Не случайно в развитых
капиталистических странах при всех негативных сторонах косвенного налогообложения оно не
противодействует развитию экономики.
Помимо рассмотренной классификации Закон РФ “Об основах налоговой системы в
Российской Федерации” подразделил налоги на три вида в зависимости от их территориального
уровня: федеральные налоги; налоги субъектов Российской Федерации; местные налоги.
Налоговый кодекс (гл. 2) в качестве равнозначного выражению “налоги и сборы субъектов
Российской Федерации” ввел в отношении этих платежей термин “региональные” . Хотя
последний и не отличается четкостью, закрепление в законодательстве дает основание
пользоваться им при характеристике соответствующих платежей.
К федеральным, налогам действующие нормы Закона РФ “Об основах налоговой
системы” (ст. 19) отнесены: — налог на добавленную стоимость; — акцизы на отдельные группы
и виды товаров; — налог на доходы банков; — налог на доходы от страховой деятельности; —
налог с биржевой деятельности (биржевой налог) ; — налог на операции с ценными бумагами; —
подоходный налог (налог на прибыль) с предприятий; — подоходный налог с физических лиц; —
налоги, зачисляемые в дорожные фонды (это налог с владельцев транспортных средств, налог
на реализацию горюче-смазочных материалов, налог на пользователей автомобильных дорог,
налог на приобретение автотранспортных средств) ; — налог с имущества, переходящего в
порядке наследования и дарения; налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных
документов, выраженных в иностранной валюте; — налог на игорный бизнеса; — налог на
отдельные виды транспортных средств. Кроме налогов к федеральным отнесены несколько
сборов и иных платежей: — государственная пошлина; — таможенная пошлина; — гербовый
сбор; — платежи за пользование природными ресурсами, зачисляемые в бюджеты разных
уровней в порядке и на условиях, предусмотренных законодательными актами Российской
Федерации о недрах; — отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы,
зачисляемые в специальный Федеральный (бюджетный) фонд воспроизводства минерально-
сырьевой базы; —сбор за использование наименований “Россия” , “Российская Федерация” и
образованных на их основе слов и словосочетаний; — сбор за пограничное оформление; —
плата за пользование водными объектами; — сборы за выдачу лицензий и право на
производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции.
Часть платежей из приведенного перечня зачисляются в федеральный бюджет: налог на
добавленную стоимость, акцизы, таможенная пошлина и др. (с возможными отчислениями в
нижестоящие бюджеты) .
Подоходный налог с физических лиц закон предписывает использовать для
регулирования бюджетов субъектов РФ и местные бюджеты, которым его поступления
передаются в виде отчислений.
Другая часть налогов, иных платежей (государственная пошлина, налог на имущество,
переходящее в порядке наследования и дарения) предназначена для зачисления в местные
бюджеты, или в бюджеты разных уровней в соответствии с установленным законодательными
актами РФ порядком (налог на покупку иностранных денежных знаков, налог на игорный
бизнес) .
Таким образом, федеральные налоги отличают следующие особенности. Они
устанавливаются законодательными актами Российской Федерации; взимаются на всей ее
территории; круг плательщиков, объекты налогообложения, ставки налога, порядок зачисления
в бюджет или во внебюджетный фонд определяются законами Российской Федерации. Это не
исключает зачисления их не только в федеральный бюджет, но и бюджеты другого уровня.
К налогам субъектов Федерации отнесены: — налог на имущество предприятий, который
закон обязывает зачислять равными долями в бюджеты субъектов Федерации и местные
бюджеты по месту нахождения плательщика; — лесной доход; — сбор на нужды
образовательных учреждений, взимаемый с юридических лиц и используемый через бюджет
целевым назначением на дополнительное финансирование образовательных учреждений.
В 1998 г. этот перечень дополнен еще двумя налогами: — налог с продаж; — единый налог
для определенных видов деятельности.
Часть платежей данной группы (налог на имущество предприятий, лесной доход) , как и
федеральные налоги, устанавливается законодательными актами Российской Федерации и
взимается на всей ее территории. Однако их конкретные ставки определяются органами
государственной власти субъектов Федерации, если иное не будет установлено законом
Российской Федерации. Они зачисляются в соответствующие бюджеты, а также могут быть
переданы полностью или частично в местные бюджеты.
В отношении иных платежей (сбор на нужды образовательных учреждений, налог с
продаж и единый налог на вмененный доход) предусмотрен другой порядок. Они
устанавливаются и вводятся в действие представительными органами государственной власти
субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством РФ. При этом в случае
введения налога с продаж не взимается налог на нужды образовательных учреждений. При
введении единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности не
взимается ряд платежей федерального и местного уровня.
Самая многочисленная группа — местные налоги и сборы. В числе налогов: — налог на
имущество физических лиц; — земельный налог; — налог на строительство объектов
производственного назначения в курортной зоне; — налог на рекламу; — налог на перепродажу
автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров; — налог на содержание
жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы.
Помимо них в данную группу входит значительное число всевозможных сборов.
Платежи данной группы различаются между собой по порядку установления и взимания.
Так, налог на имущество физических лиц, земельный налог и регистрационный сбор с
физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, устанавливаются
законодательными актами Российской Федерации и взимаются на всей ее территории. При этом
их конкретные ставки определяются законодательством субъектов РФ или решениями органов
местного самоуправления, если иное не предусмотрено законами РФ.
Налог на содержание жилищного фонда и объектов жилищно-культурной сферы имеет
соответствующее целевое назначение.
Налог на строительство промышленных объектов и курортный сбор могут быть введены
органами местного самоуправления, на территории которых находится курортная местность.
Кроме того, по решению представительных органов местного самоуправления могут
устанавливаться следующие платежи: — налог на рекламу с юридических и физических лиц; —
налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров с
юридических и физических лиц; — целевые сборы с граждан и предприятий, учреждений,
организаций на содержание милиции, на благоустройство территории, на нужды образования и
другие цели; — сбор с владельцев собак, уплачиваемый физическими лицами; — лицензионный
сбор за право торговли винно-водочными изделиями с юридических и физических лиц; —
лицензионный сбор за право проведения местных аукционов и лотерей; — сбор за выдачу
ордера на квартиру; — сбор за парковку автотранспорта с юридических и физических лиц; —
сбор за право использования местной символики, вносимый производителями продукции; —
сбор за участие в бегах и на ипподромах с юридических и физических лиц; — сбор за выигрыш
на бегах; — сбор с лиц, участвующих в игре на тотализаторе на ипподроме; — сбор со сделок,
совершаемых на биржах, за исключением сделок, предусмотренных законодательными актами о
налогообложении операций с ценными бумагами; — сбор за право проведения кино- и
телесъемок; — сбор за уборку территорий населенных пунктов; — сбор за открытие игорного
бизнеса с юридических и физических лиц; — сбор за право торговли.
С введением законодательным органом власти субъекта РФ налога с продаж не должны
взиматься многие из перечисленных местных налогов и сборов: налог на строительство
объектов производственного назначения в курортной зоне, сбор за право торговли, налог на
перепродажу автомобилей и др., в общем количестве 16 платежей.
Перечисленные платежи относятся к источникам доходов местных бюджетов.
Необходимо подчеркнуть, что законодательство РФ закрепляет исчерпывающий
перечень налогов, сборов и других платежей, отнесенных к налоговой системе. Дополнения к
Закону “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” от 27 декабря 1991 г. особо
подчеркивают эту характеристику налоговой системы РФ. В соответствии с ними органы
государственной власти всех уровней не вправе вводить дополнительные налоги и
обязательные отчисления, не предусмотренные законодательством РФ, равно как и повышать
ставки установленных налогов и налоговых платежей. По смыслу данной нормы и упомянутого
Закона в целом это ограничение, помимо органов государственной власти, распространяется и
на органы местного самоуправления. Следовательно, на территории Российской Федерации
действует единая система налоговых доходов, перечень которых, независимо от их уровня,
закрепляется законодательством РФ. Такая позиция закреплена и в НК РФ, согласно которому
не могут устанавливаться региональные или местные налоги и (или) сборы, не предусмотренные
им (п. 5 ст. 12) .
Таким образом, законодательство РФ закрепило порядок установления налогов и сборов
и других платежей, исходящий из принципа единства их системы и прерогативы
представительных органов государственной власти и местного самоуправления на
установление всех этих платежей независимо от их уровня.
Установление налогов означает принятие компетентным органом власти решения о
порядке введения данного платежа в пределах определенной территории в качестве источника
доходов государственной или муниципальной казны с указанием круга плательщиков, объектов
налогообложения, размеров и сроков уплаты.
Органы власти того или иного уровня в соответствии с законодательством решают все
перечисленные вопросы, или отдельные из них. С установлением налогов связан и вопрос о
предоставлении льгот. При этом органы государственной власти субъектов Федерации и
местного самоуправления могут предоставлять дополнительные льготы по налогообложению,
помимо установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации, только в
пределах сумм налогов, зачисляемых в соответствующие бюджеты.
После введения в действие части второй НК РФ систему налогов и сборов составят
следующие платежи, предусмотренные ст. 13,14 и 15 части первой Налогового кодекса.
Федеральные налоги и сборы: 1) налог на добавленную стоимость; 2) акцизы на
отдельные виды товаров (услуг) и отдельные виды минерального сырья; 3) налог на прибыль
(доход) организаций; 4) налог на доходы от капитала; 5) подоходный налог с физических лиц; 6)
взносы в государственные социальные внебюджетные фонды; 7) государственная пошлина; 8)
таможенная пошлина и таможенные сборы; 9) налог на пользование недрами; 10) налог на
воспроизводство минерально-сырьевой базы; 11) налог на дополнительный доход от добычи
углеводородов; 12) сбор за право пользования объектами животного мира и водными
биологическими ресурсами; 13) лесной налог; 14) водный налог; 15) экологический налог; 16)
федеральные лицензионные сборы. Региональные налоги и сборы: 1) налог на имущество
организаций; 2) налог на недвижимость; 3) дорожный налог; 4) транспортный налог; 5) налог с
продаж; 6) налог на игорный бизнес; 7) региональные лицензионные сборы.
При введении в действие налога на недвижимость прекращается действие на территории
соответствующего субъекта Российской Федерации налога на имущество организаций, налога
на имущество физических лиц и земельного налога.
Местные налоги и сборы: 1) земельный налог; 2) налог на имущество физических лиц; 3)
налог на рекламу; 4) налог на наследование или дарение; 5) местные лицензионные сборы.
Налоговое право Российской Федерации, его источники
Общественные отношения, возникающие в связи с установлением и взиманием налогов,
регулируются нормами финансового права, которые в своей совокупности представляют одно из его
подразделений (или подотраслей) — налоговое право. Эти отношения являются предметом
налогового права.
Таким образом, налоговое право — это совокупность финансово-правовых норм,
регулирующих общественные отношения по установлению и взиманию налогов в бюджетную систему
и в предусмотренных случаях — внебюджетные государственные и муниципальные целевые фонды с
организаций и физических лиц. Естественно, что налоговое право существует и как соответствующая
категория правовой науки.
Вместе с тем термин “налоговое право” применяется и в других аспектах: а) как отрасли
законодательства, включающей в себя не только упомянутые нормы финансового права, но и других
отраслей права (административного, гражданского, уголовного и др.) , касающиеся системы
налогообложения, контроля и ответственности в этой сфере; б) как соответствующей учебной
дисциплины, изучаемой обособленно от финансового права, например в рамках спецкурса. Такой
подход в современных условиях возросшей роли налогов и налоговой деятельности также имеет
полезные стороны, поскольку способствует углубленному комплексному изучению данных вопросов.
Состав источников налогового права (как подотрасли финансового права) определяется
принципом федерализма и действием местного самоуправления в стране.
Главными источниками налогового права являются федеральные законы, принятые на их
основе законы субъектов Российской Федерации, акты представительных органов местного
самоуправления. Все они базируются на конституционных нормах, закрепивших исходные
положения налогового права. Конституция РФ относит установление общих принципов
налогообложения на территории страны к сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов (п.
“и” ч. 1 ст. 72) . Вопросы федеральных налогов и сборов относятся к ведению федеральных органов
государственной власти. В пределах, предусмотренных федеральным законодательством, вопросы
налогообложения на своей территории регулируются субъектами РФ. Акты органов местного
самоуправления, принимаемые на основе законодательства РФ и субъектов РФ, действуют на
территории соответствующего муниципального образования.
Если международным договором РФ установлены иные правила и нормы, чем
предусмотренные законодательством РФ, то применяются международные нормы и правила (ч. 4 ст.
15 Конституции РФ) .
Исключительно важную роль в формировании источников налогового права сыграл Закон РФ
“Об основах налоговой системы в Российской Федерации” от 27 декабря 1991 г. Законодательный
акт подобного содержания появился в истории СССР и Российской Федерации впервые. Его
особенность состоит в том, что он комплексно урегулировал налоговые отношения, определил
общие, наиболее существенные положения налогового права в едином нормативном акте, а именно:
принципы построения налоговой системы РФ и ее содержание, т.е. перечень налогов, их
классификацию, порядок установления налогов; обязанности и права налогоплательщиков, их
ответственность; полномочия налоговых органов и их должностных лиц; обязанности банков и
ответственность их должностных лиц в области налогообложения. Таким образом, он явился
предшественником принятого в 1998 г. Налогового кодекса РФ, введенного в действие с 1 января 1999
г. (за исключением части статей, установивших новую систему налогов и сборов) .
Положения названного Закона конкретизированы в законодательных актах, относящихся к
определенным видам налоговых платежей. Более подробно порядок взимания налогов
предусматривается в инструкциях по применению законов, издаваемых Государственной налоговой
службой РФ (с 25 декабря 1998 г. — Министерством РФ по налогам и сборам) по согласованию с
Министерством финансов РФ, а в соответствующих случаях — Государственным таможенным
комитетом РФ или с его участием. Однако акты названных федеральных органов исполнительной
власти субъектов РФ и местного самоуправления не могут изменять или дополнять
законодательство о налогах и сборах.
Закон о каждом конкретном налоге содержит следующие основные элементы.
1. Определение круга плательщиков (налогоплательщиков) , их основных признаков. К ним
относятся организации (юридические лица, филиалы и иные обособленные подразделения
юридических лиц) и физические лица, на которые в соответствии с законодательными актами
возложена обязанность уплачивать налог.
2. Определение объекта налогообложения, т.е. того предмета, на который начисляется налог.
Это могут быть доходы (прибыль) , стоимость определенных товаров, отдельные виды
деятельности, имущество и другие объекты. В целях уточнения объекта налогообложения может
быть определена налоговая база (т.е. его стоимостная, физическая или иная характеристика) .
3. В определенных случаях требуется указать единицу налогообложения, т.е. часть объекта
налогообложения, при помощи которой исчисляется налог (например, 1 кв. м земли, 1 га пашни и др.) .
4. Ставка, т.е. размер налога, который взимается с единицы налогообложения или объекта
налогообложения в целом.
Ставки могут быть выражены в разных формах и в разной зависимости от изменений объекта
налогообложения.
Так, они могут быть выражены в процентах и твердых денежных суммах, в их сочетании.
Применяются пропорциональные ставки, т.е. не изменяющиеся в зависимости от увеличения или
уменьшения объекта налогообложения, и прогрессивные, размер которых зависит от
количественной характеристики объекта налогообложения (при его увеличении увеличивается и
ставка налога) .
5. Определение сроков уплаты налогов в течение года. Они предусматриваются по каждому из
видов налогов особо.
В необходимых случаях при установлении налога в нормативном правовом акте могут
предусматриваться налоговые льготы и основания для использования их налогоплательщиком.
Льготы по налогам и сборам — это предоставляемые отдельным категориям плательщиков
предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими
плательщиками, включая возможность полного или частичного освобождения от данного платежа.
Льготы не могут носить индивидуального характера. Однако в исключительных случаях
допускается установление индивидуальной налоговой льготы нормативными правовыми актами
законодательства РФ, субъектов РФ и нормативными актами органов местного самоуправления в
отношении налогов и сборов соответствующего уровня в части, поступающей соответственно в
федеральный, региональный или местный бюджет.
Большую роль в формировании налогового права призван выполнить его важнейший
источник — Налоговый кодекс РФ.
Введенная в действие часть первая НК РФ предусматривает общие принципы
налогообложения и сборов; виды налогов и сборов, взимаемых в РФ; основания возникновения
(изменения, прекращения) и порядок исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов; основные
начала установления налогов субъектов РФ и местных налогов и сборов; права и обязанности
налогоплательщиков, налоговых органов и других участников отношений, регулируемых
законодательством о налогах и сборах; формы и методы налогового контроля; ответственность за
совершения налоговых правонарушений; порядок обжалования действий (бездействия) налоговых
органов и их должностных лиц.
Существенное значение для развития налогового права имеет закрепление в НК РФ основных
начал законодательства о налогах и сборах (ст. 3) . Они исходят из конституционных положений о
правах человека и гражданина, принципах рыночных экономических отношений, государственной
целостности Российской Федерации, разграничении полномочий между органами государственной
власти Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления. К таким основным началам
отнесены следующие: — обязанность каждого лица уплачивать только законно установленные
налоги и сборы. При этом законодательство должно основываться на признании всеобщности и
равенства налогообложения, фактической способности налогоплательщика к уплате налога; —
недопустимость дискриминационного характера налогообложения и разного его применения исходя
из социальных, расовых, национальных, религиозных и иных подобных различий между
налогоплательщиками; — недопустимость произвольных налогов и сборов, не имеющих
экономического основания, и препятствующих реализации гражданами своих конституционных прав;
— недопустимость установления налогов и сборов, нарушающих единое экономическое
пространство РФ, либо препятствующих не запрещенной законом экономической деятельности
налогоплательщика; — недопустимость возложения обязанности уплачивать налоги и сборы, а
также иные платежи, обладающие их признаками, если они не предусмотрены Налоговым кодексом
либо установлены в ином порядке, чем это им определено; — необходимость формулирования
законодательства таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы) , когда и в каком
размере он должен платить; — толкование в пользу налогоплательщика (плательщика сборов) всех
неустранимых сомнений, противоречий и неясности актов законодательства о налогах и сборах.
4. Налоговые правоотношения. Субъекты налогового права Налоговые правоотношения —
это урегулированные нормами налогового права общественные финансовые отношения,
возникающие по поводу установления и взимания налогов с организаций и физических лиц.
Правоотношения по поводу установления налогов предшествуют правоотношениям,
возникающим в связи с взиманием налогов. В них участвуют органы государственной власти РФ, ее
субъектов и органы местного самоуправления соответственно предусмотренному законодательством
порядку установления налогов разных территориальных уровней и закрепленному в Конституции
РФ разграничению предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ, правовому статусу
муниципальных образований. Кроме того, в связи с установлением налогов возникают
правоотношения между представительными и исполнительными органами власти.
Установленные в законном порядке налоги реализуются через налоговые правоотношения,
которые возникают по поводу взимания этих налогов с организаций и физических лиц.
Основным содержанием налогового правоотношения в этом случае является обязанность
налогоплательщика внести в бюджетную систему или внебюджетный государственный (местный)
фонд денежную сумму в соответствии с установленными ставками и в предусмотренные сроки, а
обязанность компетентных органов — обеспечить уплату налогов.
Невыполнение налогоплательщиками своей обязанности влечет за собой причинение
материального ущерба государству или муниципальному образованию, ограничивает их
возможности по реализации своих функций и задач. Поэтому законодательство предусматривает
строгие меры воздействия на лиц, допустивших такое правонарушение, чтобы обеспечить
выполнение таких обязанностей.
В налоговых правоотношениях участвуют: налогоплательщики, налоговые органы и
кредитные организации — банки, которые принимают и зачисляют налоговые платежи на счета
соответствующих бюджетов. Они являются носителями юридических прав и обязанностей в данных
отношениях, т.е. субъектами налогового права.
В Законе РФ “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” от 27 декабря 1991 г.
впервые был дан обобщенный перечень прав и обязанностей участников налоговых
правоотношений. Причем при характеристике налогоплательщиков Закон не разделяет их на
юридические и физические лица, закрепляя их статус общими нормами. Конкретизированы же права
и обязанности налогоплательщиков в законодательных и иных актах, относящихся к каждому
конкретному налоговому платежу.
Налоговый кодекс РФ уточнил состав участников налоговых правоотношений, а также
содержание их прав и обязанностей.
Так, помимо налогоплательщиков, названы налоговые агенты и сборщики налогов (ст. 24 и 25)
. Налоговые агенты — это лица, на которые возложены обязанности по исчислению, удержанию и
перечислению в соответствующий бюджет (внебюджетный фонд) налогов (в частности, предприятия
и учреждения в отношении налогов из заработной платы работников) . Сборщики налогов, в
качестве которых могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления,
другие уполномоченные органы и должностные лица, осуществляющие прием от
налогоплательщиков средств в уплату налогов и перечисление их в бюджет (например, органы связи)
. Права и обязанности сборщиков налогов подлежат дальнейшему правовому урегулированию.
Кроме того. Кодекс ввел в круг возможных участников налоговых правоотношений представителя
налогоплательщика (гл. 4) .
Кодекс в перечне обязанностей налогоплательщиков выделил две группы: а) общие для
организаций и физических лиц обязанности; б) дополнительные к ним обязанности
налогоплательщиков — организаций и индивидуальных предпринимателей.
В первую группу входят следующие обязанности налогоплательщиков: 1) уплачивать законно
установленные налоги; 2) встать на учет в налоговых органах, если такая обязанность
предусмотрена Кодексом; 3) вести в установленном порядке учет своих доходов (расходов) и
объектов налогообложения, если такая обязанность предусмотрена законодательством о налогах; 4)
представлять в налоговый орган по месту учета в установленном порядке налоговые декларации по
тем налогам, которые они обязаны уплачивать, если такая обязанность предусмотрена
законодательством о налогах и сборах; 5) представлять налоговым органам и их должностным лицам
в случаях, предусмотренных Кодексом, документы, необходимые для исчисления и уплаты налогов;
6) выполнять законные требования налогового органа об устранении выявленных нарушений
законодательства о налогах и сборах, а также не препятствовать законной деятельности
должностных лиц налоговых органов при исполнении ими своих служебных обязанностей; 7)
предоставлять налоговому органу необходимую информацию и документы в случаях и порядке,
предусмотренных Кодексом; 8) в течение четырех лет обеспечивать сохранность данных
бухгалтерского учета и других документов, необходимых для исчисления и уплаты налогов, а также
документов, подтверждающих полученные доходы (для организаций — также и произведенные
расходы) и уплаченные (удержанные) налоги; 9) нести иные обязанности, предусмотренные
законодательством о налогах и сборах.
Налогоплательщики — организации и индивидуальные предприниматели — помимо этих
обязанностей, должны письменно сообщать в налоговый орган по месту учета: — об открытии или
закрытии счетов — в десятидневный срок; — обо всех случаях участия в российских и иностранных
организациях — в срок не позднее одного месяца со дня начала такого участия; — обо всех
обособленных подразделениях, созданных на территории Российской Федерации, — в срок не
позднее одного месяца со дня их создания, реорганизации или ликвидации; — о прекращении своей
деятельности, объявлении несостоятельности (банкротстве) , ликвидации или реорганизации — в
срок не позднее трех дней со дня принятия такого решения; — об изменении своего места
нахождения — в срок не позднее десяти дней с момента такого изменения.
Учитывая различия между налогами и сборами, Кодекс не отождествляет обязанности
налогоплательщиков с обязанностями плательщиков сборов, о которых говорится особо: они
обязаны уплачивать законно установленные сборы, а также нести иные обязанности, установленные
законодательством о налогах и сборах.
Таким образом, на первом месте называется обязанность уплатить законно установленные
налоги и сборы. Такая обязанность имеет конституционный характер: в ст. 57 Конституции РФ
закреплено, что каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы.
Вместе с тем налогообложение некоторых субъектов может быть заменено другой формой
выполнения данной обязанности. Это касается субъектов предпринимательской деятельности
(инвесторов) в области пользования недрами. При заключении между ними, с одной стороны, и
государством в лице компетентных органов, с другой, соглашения о разделе полученной продукции,
взимание ряда налогов и других обязательных платежей (НДС, акцизов и др.) заменяется передачей
государству части продукции на условиях соглашения в соответствии с Федеральным законом “О
соглашениях о разделе продукции” от 30 декабря 1995 г.
Налоговым кодексом РФ урегулированы и обязанности налоговых агентов, за неисполнение
которых они несут ответственность. К обязанностям этих участников налоговых правоотношений
отнесено: 1) правильно и своевременно исчислять, удерживать из денежных средств, выплачиваемых
налогоплательщикам, и перечислять в бюджеты (внебюджетные фонды) соответствующие налоги; 2)
в течение одного месяца письменно сообщать в налоговый орган по месту своего учета о
невозможности удержать налог у налогоплательщика и о сумме задолженности налогоплательщика;
3) вести учет выплаченных налогоплательщикам доходов, удержанных и перечисленных в бюджеты
(внебюджетные фонды) налогов, в том числе персонально по каждому налогоплательщику; 4)
представлять в налоговый орган по месту своего учета документы, необходимые для осуществления
контроля за правильностью исчисления, удержания и перечисления налогов.
Обязанность налогоплательщика по уплате налога возникает, изменяется и прекращается при
наличии оснований, установленных законодательным актом о налогах и сборах. Так, основанием
возникновения обязанности уплатить какой-либо налог является прежде всего наличие у него
соответствующего объекта налогообложения. Другие обязанности связаны и обусловлены этой
основной обязанностью.
Налоговый кодекс (ст. 44) установил следующие основания прекращения обязанности по
уплате налога и (или) сбора: 1) уплата налога и (или) сбора налогоплательщиком или плательщиком
сбора; 2) возникновение обстоятельств, с которыми законодательство о налогах и (или) сборах
связывает прекращение обязанности по уплате данного налога и сбора; 3) смерть
налогоплательщика или признание его умершим в порядке, установленном гражданским
законодательством Российской Федерации. Задолженность по поимущественным налогам умершего
лица либо лица, признанного умершим, погашается в пределах стоимости наследственного
имущества; 4) ликвидация организации-налогоплательщика после проведения ликвидационной
комиссией всех расчетов с бюджетами (внебюджетными фондами) .
Неспособность юридического лица — коммерческой организации или индивидуальных
предпринимателей уплаты налогов является основанием для признания этого лица в установленном
законом порядке банкротом. Если юридическое лицо ликвидируется в судебном порядке или по
решению собственника, то обязанность уплаты недоимки по налогу возлагается на ликвидационную
комиссию.
Налогоплательщики (плательщики сборов) имеют права, которые направлены на то, чтобы
обеспечить им возможность защиты своих прав и интересов. Налоговый кодекс (ст. 21) , расширив и
уточнив их, закрепил следующие права налогоплательщиков (и плательщиков сборов) : 1) получать
от налоговых и других уполномоченных государственных органов по месту учета бесплатную
информацию о действующих налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах и об иных
актах, содержащих нормы законодательства о налогах и сборах, а также о правах и обязанностях
налогоплательщиков, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц; 2) получать от
налоговых органов письменные разъяснения по вопросам применения законодательства о налогах и
сборах; 3) использовать налоговые льготы при наличии оснований и в порядке, установленном
законодательством о налогах и сборах; 4) получать отсрочку, рассрочку, налоговый кредит или
инвестиционный налоговый кредит в порядке и на условиях, установленных НК РФ; 5) на
своевременный зачет или возврат сумм излишне уплаченных либо излишне взысканных налогов,
пеней, штрафов; 6) представлять свои интересы в налоговых правоотношениях лично либо через
своего представителя; 7) представлять налоговым органам и их должностным лицам пояснения по
исчислению и уплате налогов, а также по актам проведенных налоговых проверок; 8) присутствовать
при проведении выездной налоговой проверки; 9) получать копии акта налоговой проверки и
решений налоговых органов, а также налоговые уведомления и требования об уплате налога; 10)
требовать от должностных лиц налоговых органов соблюдения законодательства о налогах и сборах
при совершении ими действий в отношении налогоплательщиков; 11) не выполнять неправомерные
акты и требования налоговых органов и их должностных лиц, не соответствующие настоящему
Кодексу; 12) обжаловать в установленном порядке акты налоговых органов и действия (бездействие)
их должностных лиц; 13) требовать соблюдения налоговой тайны; 14) требовать в установленном
порядке возмещения в полном объеме убытков, причиненных незаконными решениями налоговых
органов или незаконными действиями (бездействием) их должностных лиц.
Этот перечень не является исчерпывающим. Кодекс подчеркивает, что налогоплательщики
имеют также иные права, установленные Кодексом и другими актами законодательства о налогах и
сборах.
Особо отмечается, что плательщики сборов имеют те же права, что и налогоплательщики.
Основной задачей налоговых органов является обеспечение поступления налогов в
бюджетную систему и внебюджетные фонды в установленные сроки и в соответствии с
установленными ставками. Эта обязанность реализуется через широкий круг их прав и
обязанностей.
Налоговые органы наделены на основании Налогового кодекса РФ следующими правами (ст.
31) : — требовать от налогоплательщика или налогового агента документы по установленным
формам, служащие основаниями для исчисления и уплаты налогов; — проводить налоговые
проверки; — производить выемку при проведении налоговых проверок у налогоплательщика или
налогового агента документов, свидетельствующих о совершении налоговых правонарушений; —
вызывать в налоговые органы налогоплательщиков или налоговых агентов для дачи пояснений в
связи с уплатой (удержанием и перечислением) ими налогов; — приостанавливать операции по
счетам в банках налогоплательщиков и налоговых агентов и налагать арест на их имущество; —
осматривать (обследовать) любые используемые налогоплательщиком для извлечения дохода
производственные, складские, торговые и иные помещения и территории; — определять суммы
налогов, подлежащие внесению налогоплательщиками в бюджет, расчетным путем на основании
имеющейся у них информации, а также данных по иным аналогичным налогоплательщикам в случаях
отказа налогоплательщика допустить должностных лиц налогового органа к осмотру
(обследованию) производственных, складских, торговых и иных помещений; — требовать от
налогоплательщиков, налоговых агентов и их представителей устранения выявленных нарушений
законодательства о налогах и сборах; — взыскивать недоимки по налогам, сборам и пени в порядке,
установленном Кодексом; — контролировать соответствие крупных расходов физических лиц их
доходам; — требовать от банков документы, подтверждающие исполнение платежных поручений
налогоплательщиков и налоговых агентов и инкассовых поручений и распоряжений налоговых
органов о списании сумм налогов и пеней; — требовать от банков документы, подтверждающие
исполнение платежных поручений налогоплательщиков, и инкассовых поручений (распоряжений)
налоговых органов; — привлекать для проведения налогового контроля специалистов, экспертов и
переводчиков; — вызывать в качестве свидетелей лиц для проведения налогового контроля; —
заявлять ходатайства об аннулировании или о приостановлении действия лицензий на право
осуществления определенных видов деятельности; — создавать налоговые посты.
Кроме того, налоговые органы вправе предъявлять в суды общей юрисдикции или
арбитражные суды иски: — о взыскании налоговых санкций с лиц, совершивших нарушения
законодательства о налогах и сборах; — о признании недействительной государственной
регистрации юридического лица или физического лица в качестве индивидуального
предпринимателя; — о ликвидации организации; — о взыскании задолженности по налогам, сборам,
пеням, числящейся за дочерними предприятиями, с соответствующих основных предприятий; — о
досрочном расторжении договора о налоговом кредите и об инвестиционном налоговом кредите и в
других случаях. В круг обязанностей налоговых органов входит: — соблюдение законодательства о
налогах и сборах; — осуществление контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах,
а также принятых в соответствии с ним нормативным правовых актов; — ведение в установленном
порядке учета налогоплательщиков; — проведение разъяснительной работы по применению
законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных
правовых актов, бесплатное информирование налогоплательщиков о действующих налогах и сборах,
разъяснение порядка заполнения отчетности и исчисления и уплаты налогов и сборов; —
осуществление возврата или зачета излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов,
пеней и штрафов; — соблюдение налоговой тайны; — направление налогоплательщику или
налоговому агенту копии акта налоговой проверки и решения налогового органа, а также
налогового уведомления и требования об уплате налога и сбора.
Министерство РФ по налогам и сборам и его территориальные органы ведут единый
государственный реестр налогоплательщиков. Правила его ведения утверждены постановлением
Правительства РФ от 10 марта 1999 г.
При выявлении обстоятельств, позволяющих предполагать совершение преступления в
области налогообложения, налоговые органы обязаны в десятидневный срок направить материалы
в органы налоговой полиции (ст. 32 НК РФ) .
Аналогичные права и обязанности имеют таможенные органы в связи с взиманием налогов и
сборов при перемещении товаров через таможенную границу.
Важная роль в реализации законодательства о налогах и сборах принадлежит банкам. В
Законе РФ “Об основах налоговой системы” впервые на законодательном уровне были специально
урегулированы обязанности и ответственность банков в области налогообложения. Теперь такие
нормы содержатся в Налоговом кодексе РФ (ст. 60,86,132—136 и др.) , получив более детальное
содержание с рядом уточнений и изменений.
Банки выполняют в области налогообложения обязанности по исполнению поручений
налогоплательщика и налогового агента на перечисление налогов и сборов и решений налогового
органа о взыскании налогов и сборов. В связи с этим банки обязаны исполнять поручение
налогоплательщика (налогового агента) на перечисление налога в соответствующие бюджеты
(внебюджетные фонды) , а также решение налогового органа о взыскании налога за счет денежных
средств налогоплательщика или иного обязанного лица в порядке очередности, установленной
гражданским законодательством.
Поручение на перечисление налога или решение о взыскании налога исполняется банком в
течение одного операционного дня, следующего за днем получения такого поручения или решения,
если иное не предусмотрено настоящим. При этом плата за обслуживание по указанным операциям
не взимается.
За неисполнение или ненадлежащее исполнение названных обязанностей НК РФ
устанавливает ответственность банков.
В связи с проведением налоговыми органами учета налогоплательщиков в целях налогового
контроля банки не вправе открывать счета организациям и индивидуальным предпринимателям без
предъявления свидетельства о постановке на учет в налоговом органе, а также обязаны сообщить об
открытии или закрытии этих счетов в налоговый орган в пятидневный срок.
НК РФ (ст. 132—135) содержит перечень видов нарушений банком обязанностей,
предусмотренных законодательством о налогах и сборах. К ним относятся: нарушение порядка
открытия счета налогоплательщику (в частности, открытие счета без предъявления свидетельства о
постановке налогоплательщика на учет в налоговом органе) ; нарушение срока исполнения
поручения о перечислении налога или сбора; неисполнение решения налогового органа о
приостановлении операций по счетам налогоплательщика или налогового агента; неисполнение
банком решения о взыскании налога; непредставление налоговым органом сведений о финансово-
хозяйственной деятельности налогоплательщика — клиента банка.
Ответственность банков за эти нарушения законодательства установлена Кодексом в виде
санкций, выраженных в разных формах: в твердых денежных суммах (нарушение порядка открытия
счета влечет взыскание штрафа в размере 10 тыс. руб.) ; в начислении пеней (за нарушение сроков
исполнения поручения о перечислении налогов и сборов применяется взыскание пеней в размере
одной стопятидесятой ставки рефинансирования Центрального банка РФ, но не более 0,2 % за
каждый день просрочки) ; в процентах от суммы, перечисленной банком с нарушением решения
налогового органа о приостановлении операций по счетам налогоплательщика (20 %) , и др.

НЕ НАШЕЛ НУЖНОЙ РАБОТЫ???

* ЗАКАЖИ АВТОРСКИЙ РЕФЕРАТ, КУРСОВУЮ ИЛИ ДИПЛОМ*

тел. (495) 728 - 3241; info@troek.net

ЗАКАЗАТЬ РЕФЕРАТ

ЗАКАЗАТЬ КУРСОВУЮ

ЗАКАЗАТЬ ДИПЛОМ

Новости образования

Все о ЕГЭ

Учебная литература on-line

Статьи о рефератах

Образовательный софт