* ЗАКАЗАТЬ АВТОРСКИЙ РЕФЕРАТ, КУРСОВУЮ ИЛИ ДИПЛОМ*

тел. (495) 728 - 3241; info@troek.net

§ 4. Система местного управления
Органы местного управления - народные правительства - формируются собраниями народных представителей (СНП) во всех единицах административного деления КНР, которыми являются провинции, автономные районы (области), города центрального подчинения, автономные округа, уезды, автономные уезды, города, городские районы, волости, национальные волости и поселки. В районах национальной автономии - автономных областях, автономных округах, автономных уездах - они называются органами самоуправления. Кроме того, местные административные органы существуют в "промежуточных" территориальных единицах, не предусмотренных Конституцией, но зафиксированных в законе, регулирующем организацию местных органов власти и управления. Этими единицами являются административные округа в провинциях и автономных областях, районы в некоторых уездах и городские кварталы (микрорайоны). В них не созываются СНП, а управляющие ими административные органы назначаются вышестоящими народными 'правительствами и именуются делегированными (посланными) органами. Ими являются окружные административные управления, районные управы и квартальные канцелярии.
Местные народные правительства (МНП) являются органами управления общей компетенции и имеют двойное подчинение. Они несут ответственность перед образующими их СНП и им подотчетны. В то же время они подчиняются вышестоящим государственным административным органам, т. е. народным правительствам или Госсовету. В период между сессиями СНП народные правительства несут ответственность за свою работу перед Постоянными комитетами СНП соответствующих ступеней. Вся система местных народных правительств различных ступеней находится под централизованным руководством Госсовета КНР.
Состав народных правительств различных ступеней определяется законом по единообразной схеме на провинциальном и уездном уровне. Кроме глав правительств (губернаторов, начальников уездов) в них входят их заместители, начальник секретариата (главный секретарь), руководители структурных подразделений (департаментов, управлений, комиссий - в провинциальном звене, бюро и отделов - в уездном звене). В состав народных правительств волостей, национальных волостей и поселков входят главы правительств (волостные и поселковые старосты) и их заместители.
Объем полномочий народных правительств провинциального и уездного звена, с одной стороны, и низового звена - с другой, различен. Уездный и вышестоящие местные народные правительства руководят работой не только своих функциональных подразделений, но и народных правительств нижестоящей ступени. Они правомочны изменять либо отменять ненадлежащие постановления и распоряжения нижестоящих народных правительств. Таких полномочий, естественно, лишены низовые органы государственного управления.
Закон предоставляет право народным правительствам провинций, автономных областей (районов), городов центрального подчинения, городов - административных центров провинций, а также (с разрешения Госсовета) сравнительно крупных городов разрабатывать самостоятельные административные установления, однако при условии их соответствия положениям законов и административно-правовых актов Госсовета.
Как уже отмечалось, Закон об организации местных СНП и МНП закрепил сложившуюся ранее систему делегированных органов. Окружные административные управления, образуемые с санкции Госсовета правительствами провинций и автономных областей, служат промежуточной ступенью государственного управления между провинциальным и уездным звеньями. Народными правительствами уездов и автономных уездов с согласия народных правительств провинциального уровня образуются районные управы в качестве промежуточного звена между уездными и низовыми уровнями. Подобным же образом народные правительства городских районов и городов без районного деления могут учреждать в качестве делегированных ими органов квартальные канцелярии. Последние также являются промежуточным звеном, но не между административными органами различных ступеней, а между районными и городскими правительствами и комитетами городского населения - массовыми самодеятельными организациями жителей городов. Деятельность комитетов населения как в городе, так и в деревне тесно увязывается с работой государственного административного аппарата, играющего фактически ведущую роль в системе всех органов государства.
Первые попытки реформирования местных административных органов были предприняты еще в начале 80-х годов. Эта реформа, однако, не затронула существа административной системы, хотя в ходе ее проведения сократился численный состав руководящих работников, снизился их средний возраст. Так, общее число губернаторов и вице-губернаторов, мэров и вице-мэров городов, председателей автономных областей уменьшилось на 34 %, их средний возраст снизился на 7 лет, а доля лиц с высшим образованием увеличилось с 20 до 43%. Таким образом, при реорганизации местной администрации на первый план была выдвинута задача не изменения функций и даже не перестройки структуры, а обновления кадрового состава. Одновременно был поставлен вопрос о разграничении функций партийных и административных органов. На практике это свелось к уходу с административных постов ряда руководителей местных парторганов (1982-1984 гг.).
Более широкая перестройка административного аппарата на местах началась в 90-е годы на уровне волостей и уездов; к 1994 г. ею была охвачена примерно четверть этих единиц. Одновременно в экспериментальном порядке выборочно реформируется аппарат на уровне провинций, городов и округов.
§ 5. Акты субъектов администрации
До начала экономической реформы в КНР существовал огромный и плохо упорядоченный административный аппарат. Одним из следствий такого положения было очень большое количество различных наименований актов органов государственного управления. Как теперь признают китайские авторы, это вело к путанице в плане понимания как смысла актов, так и их юридической силы. В феврале 1981 г. Госсовет КНР принял Временные правила об официальных документах органов государственной администрации, в которых устанавливалось, что акты, предусматривающие принятие принудительных административных мер, именуются "минлин" (приказ, распоряжение), а акты, принимаемые в целях их соблюдения народными массами, именуются "бугао" (обращение, объявление).
Вопрос о том, что следует понимать под актом субъекта администрации, является спорным в китайской административно-правовой науке. По сути дела, разногласия сводятся к тому, должен ли такой акт носить нормативный характер или таковым можно признавать также акты правоприменительного (индивидуального, распорядительного) характера. В зависимости от точки зрения некоторые китайские специалисты по административному праву относят к числу актов государственного управления акты, исходящие от ВСНП, ПК ВСНП, Госсовета КНР, входящих в него министерств и ведомств, а также акты народных правительств провинций, автономных районов, городов центрального подчинения, правительств крупных городов, наделенных Госсоветом соответствующими полномочиями. Другие считают, что в число актов субъектов администрации должны также включаться решения, приказы (распоряжения) народных правительств на уровне обычных городов, уездов, волостей.
Классификация актов субъектов административной деятельности пока не носит устоявшегося характера в работах китайских юристов. Все же можно констатировать, что достаточно широко применяется классификация на основе юридических свойств актов управления, непосредственно связанных с формами управления. В зависимости от этого акты разделяются на нормативные и индивидуальные, именуемые также "принятием конкретных административных мер". Правовое положение субъектов административной деятельности, объем их компетенции служат еще одним критерием при классификации. Применительно к этому выделяются акты, действующие в общенациональном и местном (локальном) масштабах. По форме акты делятся на письменные и устные.
В КНР намечается тенденция к формированию двухуровневой системы источников права в ряде отраслей: 1) законы; 2) подзаконные акты, обычно именуемые положениями о порядке применения того или иного закона, в которых развиваются и конкретизируются нормы исходного закона. В связи с этим некоторые авторы говорят о разделении актов субъектов государственного управления на нормоустанавливающие и определяющие порядок проведения в жизнь соответствующих актов. Наличие огромного аппарата государственного управления, его особое значение с точки зрения политического режима в современном Китае дают этим же авторам основания для разделения административно-правовых актов на акты для внутреннего и внешнего применения. Под первыми имеются в виду регламентирующие административно-правовые отношения в рамках системы органов государственного управления, а также устанавливающие порядок деятельности того или иного органа. Под вторыми - акты, регулирующие административно-правовые отношения между органами государственной администрации и гражданами.
§ 6. Контроль за соблюдением законности в государственном управлении
В КНР нет специальной системы органов административной юстиции, однако в системе судов общей юрисдикции существуют палаты (коллегии) по административным делам. Довольно основательно разработана и процессуальная сторона рассмотрения этих дел. При отсутствии административного кодекса государства сессией ВСНП в 1989 г. принят Административно-процессуальный кодекс КНР. При этом еще в 1982 г. принятый в опытном порядке Гражданский процессуальный кодекс предоставил народным судам право принимать к рассмотрению административные дела, и тогда же в Верховном народном суде и многих местных народных судах были организованы палаты по административным делам. До введения в действие Административно-процессуального кодекса (1 октября 1990 г.) было принято значительное количество законов и административно-правовых актов, установивших правовые нормы, служившие основанием для административного производства по обращениям граждан и организаций.
Согласно Административно-процессуальному кодексу народными судами принимаются жалобы по поводу конкретных действий административных органов и их должностных лиц, нарушающих законные права и интересы граждан и юридических лиц. Кодекс законодательно закрепил виды административных дел, рассматриваемых народными судами. Это в основном дела, связанные с обжалованием таких административных санкций, как задержание, штраф, изъятие разрешения или удостоверения, приостановление производства, конфискация имущества либо наложение на него ареста. С конца 80-х годов довольно часты случаи обжалования действий административных органов и их должностных лиц в связи с посягательством на предоставленное законом право граждан на подрядное хозяйствование, что в наибольшей степени относится к регулированию арендного подряда в деревне.
В связи с этим на сессии ВСНП в 1989 г. ставился вопрос о порядке разрешения споров между крестьянами-арендаторами и комитетами сельского населения - низовыми массовыми организациями самоуправления жителей деревни, деятельность которых направляется административными органами волостей. Согласно принятому в опытном порядке в 1987 г. Закону об организации комитетов сельского населения, эти комитеты обязаны охранять законные права и интересы подрядных крестьянских хозяйств (ст. 4 Закона). Однако на практике допускается превышение полномочий этих комитетов, принимающих на себя некоторые административные функции, в результате чего допускается, например, изъятие комитетами в свою пользу части денежных доходов крестьян и произведенного им зерна. В настоящее время народные суды правомочны принимать к административному производству дела, связанные с отказом административных органов от выдачи разрешений на самостоятельное хозяйствование крестьян, от защиты их личных и имущественных прав, установленных законом.
Кодекс определил и круг административных дел, неподсудных народным судам. Он охватывает дела, связанные с государственными актами в сфере обороны и внешних связей, нормативными актами общеобязательного характера, конкретными административными актами, в отношении которых законным путем установлено, что данным учреждением они приняты в качестве окончательной инстанции, и некоторые другие. В частности, государственные предприятия не вправе обжаловать действия руководящих ими органов, если последние своими административными актами ущемляют права и интересы госпредприятий, все активнее формирующиеся под воздействием рыночной конъюнктуры.
Основные принципы административного процесса сообразуются с провозглашенными общими принципами производства в народных судах КНР. К таким принципам относятся: соблюдение законности в деятельности судебных органов; обеспечение независимости судов от административных органов, общественных организаций и отдельных лиц; гласное рассмотрение административных дел в производстве по двум инстанциям. Принципиальным положением закона является запрещение подмены судами административных органов в вопросах целесообразности конкретных решений, которые приняты в рамках их компетенции, установленной законом. Административному процессу придан состязательный характер и предусмотрено осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в нем.
Согласно нормативным установлениям Кодекса большинство административных дел обычно рассматривается по первой инстанции в низовых народных судах. В отличие от них "сложные и важные дела", а также дела, связанные с обжалованием административных действий структурных единиц Госсовета и органов государственного управления провинциального звена, рассматриваются по первой инстанции народными судами средней ступени. Что касается территориальной подсудности административных дел, то все они подсудны народным судам по месту нахождения административных органов, действия которых обжалованы.
Важным моментом процессуального регулирования административного судопроизводства является установление юридических гарантий рассмотрения административных дел и исполнения принятых судебных решений. Прежде всего, законодательно установлены сроки рассмотрения административных дел и исполнения принятых судебных решений и определений. В случае отказа административного органа от исполнения решения народными судами могут быть применены такие меры, как снятие определенных сумм с банковских счетов административных органов, наложение штрафа. В случае злостного невыполнения решений либо определений органов суда против должностных лиц, ответственных за допущенные нарушения, могут возбуждаться уголовные дела.
Одна из основных целей административного судопроизводства заключается в предоставлении возможности получения гражданином или юридическим лицом компенсации за ущерб, вызванный действием либо бездействием административного органа или его должностных лиц. Если вопрос не разрешен обращением в компетентный административный орган, Кодекс предоставляет возможность обращения в народный суд.
Приведем некоторые данные из практики рассмотрения административных дел судами. Общая тенденция заключается в росте этой категории дел в судах. Например, в 1992 г. по первой инстанции было принято к рассмотрению 27,1 тыс. административных дел (увеличение на 5,7 % по сравнению с предыдущим годом). В том числе дел, связанных с земельными отношениями, - 8,3 тыс.; связанных с общественной безопасностью - 7,8 тыс.; связанных с лесным хозяйством - 1,8 тыс.; связанных с городским строительством - 1,3 тыс.; связанных с торгово-промышленной администрацией - 710; связанных со здравоохранением - 548. Среди рассмотренных по первой инстанции число дел, в которых решения административных органов были оставлены в силе, составило 7,6 тыс., а в которых решения административных органов были отменены - 5,2 тыс. Решения административных органов были изменены в 400 случаях. Число дел, рассмотренных по второй инстанции, составило 8,3 тыс. (увеличение на 20 % по сравнению с предыдущим годом).
В целом при рассмотрении административных дел работа судов концентрировалась на трех направлениях: 1) защита предприятий от необоснованного вмешательства вышестоящих органов в производственно-хозяйственную деятельность, отмена актов, нарушающих самостоятельность предприятий; 2) поддержание порядка в области землепользования, торговли, налогообложения, охраны окружающей среды; 3) охрана законных прав и интересов граждан.
Судебный порядок не предусмотрен для рассмотрения жалоб и обвинительных представлений государственных служащих, не согласных с кадровыми решениями, затрагивающими их интересы. Жалобы подаются в органы, принявшие такие решения, либо в органы кадровой администрации народных правительств равной ступени. Жалобы в отношении наложенных административных взысканий могут быть направлены в административно-контрольные органы, система которых возглавляется Министерством контроля Госсовета. Кроме того, государственные служащие могут направлять обвинительные представления относительно действий административных органов и соответствующих руководящих работников, нарушивших их законные права и интересы. Такие представления направляются в вышестоящие административные органы или в административно-контрольные органы.
Если при рассмотрении таких жалоб или обвинений выяснится ошибочность решений, то государственные административные органы должны исправить их. Если при этом нанесен ущерб репутации государственных служащих, то соответствующие органы должны принять меры для восстановления их доброго имени, принести им извинения. А в случаях, когда служащим нанесен экономический ущерб, эти органы должны нести ответственность за его возмещение.
Народные правительства уездной и вышестоящей ступени или их органы кадровой администрации наделены правом принимать при нарушении Временного положения о государственных служащих следующие меры: а) объявлять не имеющими силы решения о зачислении служащих в штат, повышении в должности, переводе на другие должности или перемещении по должности, если эти решения принимаются без учета штатных лимитов, потребностей в необходимых должностях и критериев компетентности; б) аннулировать решения по изменению заработной платы государственных служащих, их денежного обеспечения по старости и относительно других страховых и социальных благ, если эти решения приняты в нарушение установлений государства; в) обязать учреждения заново рассмотреть вопросы или принять соответственно дополнительные меры, если в отношении государственных служащих при их назначении, смещении, аттестации, проверке, поощрении, взыскании, увольнении были допущены нарушения установленного порядка.
Вместе с тем в случае нарушения государственными служащими установлений Временного положения государственными административными органами принимаются меры воздействия в виде критики, перевоспитания или административного взыскания (ст. 86 Временного положения).

Оглавление

* ЗАКАЗАТЬ АВТОРСКИЙ РЕФЕРАТ, КУРСОВУЮ ИЛИ ДИПЛОМ*

тел. (495) 728 - 3241; info@troek.net